Essay | Mythe of belofte? De Duitse eenwording en de uitbreiding van de NAVO

Tijdens de veiligheidsconferentie in München van 2007 introduceerde de Russische president Vladimir Poetin een nieuw Rusland. Het markeerde het startpunt voor het huidige assertieve Rusland dat we kennen van de grootschalige desinformatiecampagnes, buitenlandse inmenging en de annexatie van de Krim. Tijdens diezelfde speech in München uitte Poetin zijn ongenoegen over de uitbreiding van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Poetin haalde met name fel uit naar de – volgens hem – gebroken belofte dat de NAVO nooit naar het Oosten zou uitbreiden.

In dit essay ga ik in op deze zogenaamde ‘NAVO-belofte’ en de context waarin dit inmiddels sterk gepolitiseerde onderwerp zich voltrok. Dit doe ik door in te gaan op de strategische veiligheidsoverwegingen en motieven van de betrokken partijen, onder andere gebaseerd op een reeks recent geopenbaarde bronnen. Het zal blijken dat het een onderwerp is met verborgen agenda’s, dubieuze diplomatie en een onfortuinlijke Sovjetdelegatie.

De belofte

Poetins frustratie is gebaseerd op een aantal uitspraken die eind januari en begin februari 1990 zijn gedaan in de context van de onderhandelingen over de Duitse hereniging. Deze werden gevoerd door de Bondsrepubliek Duitsland (BRD), de Duitse Democratische Republiek (DDR), de Verenigde Staten (VS), de Sovjet-Unie, Frankijk en Groot-Brittannië. Het doel van het onderhandelingsproces was te bepalen of een herenigd Duitsland lid moest worden van een militair bondgenootschap, en zo ja, welk bondgenootschap dat dan moest zijn.

Een overzicht van de NAVO-en Warscau Pactlanden. Bron: Wikimedia Commons, “Cold war Europe miltary alliances map”.

Het was tijdens deze onderhandelingen dat Amerikaanse en West-Duitse afgevaardigden naar verluid een ‘NAVO-belofte’ deden aan de Sovjetdelegatie. Deze vermeende belofte, die op meerdere momenten en in verschillende fraseringen gedaan werd, behelsde dat de NAVO nooit zou uitbreiden naar het Oosten. Zo zei Hans-Dietrich Genscher, de West-Duitse Minister van Buitenlandse Zaken, eind januari tijdens een publieke toespraak dat ‘er geen uitbreiding van het NAVO-gebied naar het Oosten, met andere woorden, dichter bij de grenzen van de Sovjet-Unie’ zou komen.[1] Kort daarna, op 9 en 10 februari, gaf de Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken James A. Baker III verschillende keren een ‘waterdichte garantie’ aan Michael Gorbatsjov en diens Minister van Buitenlandse Zaken Eduard Sjevardnadze dat de NAVO ‘niet één inch naar het Oosten’ zou opschuiven.[2] Opvallend genoeg werd geen van deze opmerkingen formeel opgenomen in het uiteindelijke verdrag over de Duitse hereniging dat de DDR, de BRD, de VS, de Sovjet-Unie, Groot-Brittannië en Frankrijk in september 1990 ondertekenden.

In 1997, amper zeven jaar na de geruststellende beloftes, verkondigde de NAVO dat Polen, Hongarije en Tsjechië zouden toetreden tot het bondgenootschap. Het is niet ondenkbaar dat de NAVO zich daarmee de woede van de Russen op de hals haalde. De bekende Amerikaanse diplomaat George F. Kennan voorspelde kort na deze NAVO-uitbreiding een verandering in de Russische buitenlandpolitiek, die in het nadeel van het Westen zou werken.[3] Hij bleek gelijk te hebben: de vermeende NAVO-belofte blijft een pijnpunt in hedendaagse Russisch-Westerse betrekkingen, die sinds de Koude Oorlog niet meer zo bekoeld zijn geweest. Poetin beweert regelmatig dat het Westen de Sovjetdelegatie opzettelijk heeft misleid tijdens de bewuste onderhandelingen, wat Poetin, althans in zijn ogen, zijn gewaagde buitenlandpolitiek extra legitimeert. De NAVO-lidstaten ontkennen deze beweringen in alle toonaarden, wat aansluit bij hun overkoepelende strategie van verzet tegen Rusland. De NAVO-belofte is daarmee een sterk gepolitiseerd onderwerp geworden.

Het Duitse gevaar

De decennia voorafgaand aan de geopolitieke achtbaan van 1989 en 1990 werden gekenmerkt door een intense vijandigheid tussen het Witte Huis en het Kremlin. De onderhandelaars in de gesprekken over de Duitse hereniging waren vertegenwoordigers van staten die meer dan veertig jaar lijnrecht tegenover elkaar stonden. Gedurende de Koude Oorlog waren Oost en West ondergeschikt aan een vrijwel constante staat van gegarandeerde wederzijdse vernietiging. Het is daarom niet verrassend dat de afgevaardigden veel aandacht schonken aan het onderwerp ‘veiligheid’ in de onderhandelingen over Duitse hereniging.

Tijdens deze onderhandelingen werd duidelijk dat de partijen – opvallend genoeg ook de BRD – een herenigd Duitsland, vanwege haar gewelddadige verleden, als een wezenlijke bedreiging zagen voor een vredige toekomst. De delegaties van de VS en de BRD sloten daarom de handen ineen. Ze gingen over tot een gezamenlijk standpunt vóór Duits lidmaatschap in de NAVO: het bondgenootschap zou de herenigde Duitse staat stevig verankeren in de Europese veiligheidsconstructie, waardoor een herenigd Duitsland geen bedreiging meer kon vormen.

Amerikaanse onderhandelaars onderbouwden het Duitse NAVO-lidmaatschap ook met het argument dat de aanwezigheid van Amerikaanse troepen op het Europese vasteland de stabiliteit in Europa bevorderde. De Amerikaanse delegatie benadrukte regelmatig dat de aanwezige Amerikaanse troepen immers moesten vertrekken van het Europese vasteland als een herenigd Duitsland geen lid werd van de NAVO. Het NAVO-raamwerk was voor de VS namelijk de enige gerechtvaardigde reden voor de stationering van haar troepen op (West-)Europees grondgebied.[4]

Tot grote verbazing van de Amerikaanse delegatie onderkenden de Sovjets al snel het belang van de Amerikaanse aanwezigheid in Europa. Gorbatsjov geloofde dat beide supermachten evenveel verantwoordelijkheid droegen voor de geopolitieke spanningen en hij wilde dan ook dat de VS in Europa zou blijven, zodat ze samen konden voorkomen dat de situatie uit de hand liep. Ook minister Sjevardnadze vroeg om Amerikaanse aanwezigheid in Europa, ‘niet alleen politiek en economisch’, maar juist ook militair.[5]

De agenda van het Witte Huis

De instemming van de Sovjets met Amerikaanse militaire aanwezigheid in Europa was zeer voordelig voor het Witte Huis. Deze handelde namelijk volgens een verborgen agenda. Naast het waarborgen van stabiliteit op het Europese continent, doelde de VS op behoud én uitbreiding van haar strategische positie in Europa. De VS lobbyde zo fervent voor volledig NAVO-lidmaatschap van het herenigde Duitsland, omdat ze de fysieke aanwezigheid van Amerikaanse troepen zag als randvoorwaarde voor het bereiken van haar strategische doelen in Europa. Uit een vrijgegeven CIA-bron blijkt dat de VS zich ervan bewust was dat de strategische balans in 1990 in haar voordeel was: ‘Het Warschaupact als een militair bondgenootschap is in feite dood.’[6]

Michael Gorbatsjov en George Bush sr. in juni 1990. Bron: Wikimedia Commons, RIA Novosti archief, image #330109/Yuryi Abramochkin

In een memorandum aan president Bush ging National Security Advisor Brent Scowcroft dieper in op het momentum van de VS. In dit memorandum schreef Scowcroft dat de VS zich bevond in een ‘unieke periode, in welke we een fundamentele verschuiving van de strategische balans kunnen nastreven, met name in Europa’. Scowcroft beschreef verder dat de transitieperiode van 1989-1990 het mogelijk maakte voor de VS om het ‘terugtrekken van de Sovjet-Unie in Oost-Europa te faciliteren’, terwijl dit ook zou zorgen voor een ‘dramatische reductie van de militaire dreiging van de Sovjet-Unie voor Europa en de Verenigde Staten’.[7] De National Security Advisor beschreef hiermee in één document de belangrijkste strategische doelen die de VS aan het einde van de Koude Oorlog had.

De grieven van de Sovjet-Unie

Aan de overzijde van de onderhandelingstafel stond de Sovjetdelegatie er aanzienlijk slechter voor. Ten eerste werd de tijd en energie van de Communistische Partij van de Sovjet-Unie opgeslokt door onder andere opstanden in de satellietstaten en een enorme economische crisis. Ten tweede ondervond Gorbatsjov veel oppositie van communistische hardliners door zijn politiek van glasnost en perestroika. Ten slotte maakten de veranderende internationale machtsverhoudingen de Sovjetdelegatie ongerust. Ze vreesden voor het voortbestaan van de Sovjet-Unie, die inmiddels ernstig verzwakt was, en voor de degradatie van het Warschaupact naar een politieke organisatie. De Sovjets werden dan ook geplaagd door het idee dat het Warschaupact op het punt stond haar belangrijkste lidstaat, de DDR, te verliezen aan de tegenstander.

Het is belangrijk om te weten dat Gorbatsjov de onderhandelingen over de Duitse hereniging gebruikte ter promotie van zijn initiatief voor een pan-Europese politieke structuur, de Common European Home. In deze constructie zouden Europese landen nauw samenwerken om de Koude Oorlog te beëindigen en een heropleving ervan te voorkomen. Gorbatsjov besloot daarom om open kaart te spelen tijdens het Duitse onderhandelingsproces. Gorbatsjovs biograaf William Taubman vatte de situatie treffend samen: ‘Terwijl Gorbatsjovs land uiteenviel in 1990, probeerde hij de wereld samen te brengen.’[8]

Herhaaldelijk en ogenschijnlijk wanhopig liet de Sovjetleider zich uit over Duits lidmaatschap van de NAVO. Gorbatsjov zei de ene keer dat het Warschaupact uiteen zou vallen zonder de DDR, op een ander moment dat ‘de strategische balans in Europa en de hele wereld’ zou veranderen als het herenigde Duitsland bij de NAVO zou gaan horen. Weer een ander moment zei hij dat Duits lidmaatschap van de NAVO ‘problemen zou veroorzaken waar niemand een oplossing voor zou kunnen bedenken’.[9]

De tekst ‘Danke Gorbi’ werd in oktober 1990 geschreven op de overblijfselen van de Berlijnse Muur. Bron: Wikimedia Commons, ‘Germany becomes one country,’ RIA Novosti archief, image #428452/Boris Bahanov/CC-BY-SA 3.0.

Het relatieve strategische nadeel van het Warschaupact en de Sovjet-Unie werd door deze herhaaldelijke grieven een terugkerend thema in het onderhandelingsproces. Het is daarom opmerkelijk dat het onderwerp van Duits lidmaatschap van de NAVO slechts één keer werd aangesneden in een interne vergadering van het Politbureau.[10]

Momentum voor succes

Tijdens de onderhandelingen gaven de Sovjets, zoals gezegd, regelmatig aan dat ze zich zorgen maakten over hun veiligheid. Het lijkt erop dat de VS en de BRD vanaf het begin van de onderhandelingen hun kans schoon zagen en de Sovjets bewust een verkeerde indruk gaven van hun intenties. De afgevaardigden van de VS en de BRD reageerden namelijk over het algemeen geruststellend op de zorgen van de Sovjets. Regelmatig verzekerden ze de Sovjetdelegatie dat ze rekening hielden met de veiligheidsoverwegingen van het Kremlin.

In deze context deden de West-Duitse en Amerikaanse afgevaardigden de vermeende NAVO-belofte. De Westerse delegaties speelden daarmee behendig in op de wensen en grieven van de Sovjetdelegatie. Hierdoor kregen de Sovjets de indruk dat de VS en de BRD welwillend waren en geen gebruik zouden maken van hun relatief zwakke positie. Kohl bekrachtigde dit door Gorbatsjov vijftien miljoen Duitse mark te doneren voor economisch herstel.[11]

Deze gezamenlijke ‘constructieve’ onderhandelingsstrategie was bedoeld om de Sovjets tevreden en coöperatief te houden. De herhaalde geruststellingen en de West-Duitse donaties bleken succesvol in het sussen van bezwaren van de Sovjetdelegatie: in juli 1990 ging Gorbatsjov uiteindelijk akkoord met NAVO-lidmaatschap voor het herenigde Duitsland. Maar de Sovjetdelegatie vergat hierbij de ‘beloftes’ van de BRD en de VS dat de NAVO niet naar het Oosten zou opschuiven, vast te leggen in het uiteindelijke verdrag.

De balans opmaken

De Duits-Amerikaanse onderhandelingsstrategie verdient geen schoonheidsprijs: ze heeft de Sovjetdelegatie vakkundig om de tuin geleid. Toch is een nuancering nodig. Ondanks dat de Sovjet-Unie in 1990 praktisch verlamd was door binnen- en buitenlandse crises, is de Sovjetdelegatie deels verantwoordelijk voor de voor hen zo onfortuinlijke uitkomst. Ten eerste hebben ze de vermeende NAVO-belofte van de VS en BRD nooit formeel vastgelegd. Ten tweede hadden de hoogste vertegenwoordigers van de Sovjet-Unie een nonchalante houding ten opzichte van de Duitse hereniging: het onderwerp werd immers maar één keer besproken door het Politbureau. Ten derde misten de Sovjets het politieke instinct dat verborgen bedoelingen kon opmerken. Het bleek een giftige combinatie, die de ondergang van de Sovjet-Unie een extra zetje gaf.

Het gebeurt zelden dat een staat zoveel wint in een onderhandeling als de VS deed tijdens de onderhandelingen over de Duitse hereniging: het Warschaupact had haar belangrijkste lidstaat verloren aan het Westen, de Amerikaanse troepen mochten in Europa blijven, en de strategische positie van Sovjet-Unie was ernstig verzwakt. De weg was hiermee vrij voor een tijdperk van Amerikaanse hegemonie. Deze geopolitieke aardverschuiving tekende zich duidelijk af in de onderhandelingen over de Duitse hereniging. Daarmee is het onderwerp een mooie weerspiegeling van de posities en belangen van de grootmachten in een uniek moment van de recente geschiedenis: het einde van de Koude Oorlog.

Door Susan Verstegen.


Susan Verstegen studeerde Geschiedenis aan de Universiteit Utrecht. Ze vervolgde haar studie met de master International Relations in Historical Perspective, aan diezelfde universiteit. In februari 2019 studeerde ze cum laude af. Sindsdien is ze werkzaam als burgermedewerker bij het Ministerie van Defensie bij de staf van de Koninklijke Landmacht. Daar houdt zij zich bezig met het politiek-bestuurlijke speelveld en de toekomst van de landmacht.


[1] Frank Elbe, ‘The Diplomatic Path to German Unity’, Bulletin of the GHI 46 (lente 2010), 36.

[2] National Security Archive (hierna: NSA), ‘Memorandum of Conversation between Mikhail Gorbachev and James Baker in Moscow’, (9 februari 1990), 6, https://nsarchive2.gwu.edu//dc.html?doc=4325679-Document-05-Memorandum-of-conversation-between ; NSA, ‘Memorandum of Conversation between James Baker and Eduard Shevardnadze in Moscow,’ (9 februari 1990), 3, https://nsarchive2.gwu.edu//dc.html?doc=4325678-Document-04-Memorandum-of-conversation-between.

[3] Thomas L. Friedman, ‘Foreign Affairs; Now a Word From X’, New York Times, 2 mei 1998,     https://www.nytimes.com/1998/05/02/opinion/foreign-affairs-now-a-word-from-x.html.

[4] Amerikaanse troepen waren in Europa met name gelegerd op de grote Amerikaanse kazernes in West-Duitsland.

[5] NSA, ‘James A. Baker III, “My meeting with Shevardnadze”. Memorandum for the President,’ (5 april 1990), 4-5, http://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4325694-Document-17-James-A-Baker-III-Memorandum-for-the.

[6] ‘National Intelligence Estimate 12–90, “The Future of Eastern Europe” (Key Judgments Only)’ (april 1990), in: Svetlana Savranskaya, Thomas Blanton en Vladislav Zukov, eds., Masterpieces of History: The Peaceful End of the Cold War in Europe, 1989 (Boedapest 2010), 690.

[7] ‘Memorandum from Scowcroft for the President: “Objectives for U.S.–Soviet Relations in 1990”’ (januari 1990), in: Svetlana Savranskaya en Thomas Blanton, eds., The Last Superpower Summits: Gorbachev, Reagan and Bush: Conversations that Ended the Cold War (Boedapest 2016), 587-589.

[8] William Taubman, Gorbachev: His Life and Times (Londen 2017), 540.

[9] NSA, ‘Memorandum of Conversation between Mikhail Gorbachev and Helmut Kohl,’ (10 februari 1990), 3, https://nsarchive2.gwu.edu//dc.html?doc=4325683-Document-09-Memorandum-of-conversation-between; NSA, ‘Record of Conversation between Mikhail Gorbachev and James Baker in Moscow,’ (18 mei 1990), 5, https://nsarchive2.gwu.edu/dc.html?doc=4325679-Document-05-Memorandum-of-conversation-between; NSA, ‘Record of Conversation between Mikhail Gorbachev and George Bush. White House, Washington D.C.,’ (31 mei 1990), 8, https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4325698-Document-21-Record-of-conversation-between.

[10] Mark Kramer, ‘The Myth of a No-NATO-Enlargement Pledge to Russia’, The Washington Quarterly 32, no. 2 (2009), 51; Hubert Smeets, De Wraak van Poetin: Rusland contra Europa (Amsterdam 2016), 108.

[11] Mary Elise Sarotte, ‘A Broken Promise? What the West Really Told Moscow About NATO Expansion’, Foreign Affairs 93, no. 5 (2014), 96.


Posts created 923

Eén gedachte over “Essay | Mythe of belofte? De Duitse eenwording en de uitbreiding van de NAVO

Reacties zijn gesloten.

Gerelateerde berichten

Type je zoekwoorden hierboven en druk op Enter om te zoeken. Druk ESC om te annuleren.

Terug naar boven