Jules Damoiseaux, Waarom Nederland IS in Syrië bombardeert

[dropcaps round=”no”]T[/dropcaps]oen het kabinet in januari 2016 besloot tot het bombarderen van Islamitische Staat (IS) in Syrië werden verscheidene argumenten aangevoerd om de bombardementen te legitimeren. Kabinetsbrieven wezen op herhaaldelijke mensenrechtenschendingen door IS en de Nederlandse wens om bij te dragen aan het bevorderen van de internationale rechtsorde. De-escalatie in de regio zou, zo stelde het kabinet, de rechtsorde kunnen begunstigen.[1] Bij elke toespraak, brief en bij elk beleidsdocument omtrent het Nederlands buitenlands beleid is er grote aandacht voor de rol van mensenrechten en het internationaal recht. Keer op keer wordt door politici en ambtenaren gesteld dat legalistische principes als deze de hoekstenen zijn waarop de Nederlandse buitenlandse politiek is gestoeld.

Consistentie en betrouwbaarheid zijn in Nederlandse ogen noodzakelijk om in de internationale politieke arena serieus genomen te worden. Daarom vormt het continu hameren op mensenrechten en de internationale rechtsorde zo’n groot onderdeel van de legitimatie van het Nederlands buitenlands beleid. Historici zijn echter verdeeld over de vraag of legalistische principes werkelijk een bepalende rol spelen. Enerzijds bestaat er een groep die beweert dat respect voor mensen- en volkenrecht inderdaad een fundamenteel onderdeel is van het buitenlands beleid, en dat er gesproken kan worden van constanten. Daartegenover staan critici die stellen dat het maar de vraag is of legalisme wel zo bepalend is.[2]

Het uitspreken van politieke steun voor de later door de commissie-Davids illegaal geachte Irakoorlog van 2003 gold voor de critici als een bevestiging van hun opvattingen. De complexiteit van de kwestie Irak toont inderdaad aan dat het Nederlandse handelen in de internationale geopolitieke arena onvoldoende verklaard wordt door enkel de Nederlandse wil om de internationale rechtsorde te bevorderen. Dat geldt ook voor de kwestie Syrië. Wellicht zijn er andere factoren die tezamen een nadere verklaring bieden voor het handelen van Nederland omtrent militaire interventies. Welke andere redenen heeft Nederland om steun uit te spreken voor controversiële interventies zoals die in Irak, dan wel bij te dragen aan militaire acties zoals de bombardementen tegen IS in Syrië?

Atlanticisme als hefboom

Bij de presentatie van het onderzoeksrapport naar de besluitvorming inzake de Irakoorlog concludeerde de commissie-Davids dat de Nederlandse loyaliteit aan de Verenigde Staten van doorslaggevend belang was geweest. Volgens de commissie ging daarvan een dusdanige vanzelfsprekendheid uit, dat er sprake was van een “Atlantische reflex”.[3] De commissie doelt daarmee op de tijdens de Koude Oorlog tot wasdom gekomen band met de Verenigde Staten. De band met de Verenigde Staten was zelfs na de Koude Oorlog nog zo allesbepalend en overheersend dat in ieder geval tot en met de kwestie Irak gesproken kan worden van een Atlantisch primaat, in de zin van een prioritaire positie.[4]

De vanzelfsprekende steun voor de Verenigde Staten gedurende de Koude Oorlog was niet zonder reden. In Nederlandse ogen was alleen de VS in staat om West-Europa te beschermen tegen de expansionistisch geachte Sovjet-Unie. Verdeeldheid in de trans-Atlantische betrekkingen zou de Atlantische eenheid, en daarmee de Europese veiligheid, in gevaar brengen. Om die reden moesten controversiële interventies, zoals bijvoorbeeld de Vietnamoorlog, koste wat kost gesteund worden.

Anderzijds fungeerde het Atlantisch primaat ook als hefboom. Zo zorgde het Amerikaanse leiderschap ervoor dat de andere West-Europese landen na de Verenigde Staten in een gelijke, tweede positie verkeerden. Doordat de invloed van andere West-Europese landen door de Amerikaanse dominantie werd beperkt, was de Nederlandse positie relatief gezien sterker. Bovendien kon Nederland op gelijkwaardige wijze onderdeel uitmaken van het internationale politieke toneel door deelname aan multilaterale instituten zoals de NAVO, EU en de VN. Nederland wilde die samenwerking graag behouden en waar mogelijk uitbreiden. Het gevreesde alternatief was een Europese samenwerking waarbij Nederland het risico liep gedomineerd te worden door Frankrijk en Duitsland.[5]

Atlanticisme en de kwestie Syrië

Hoe verhoudt het Atlanticisme zich tot de kwestie Syrië? In directe zin is er in vergelijking met eerdere Amerikaanse militaire acties geen sprake van een controversieel, unilateraal ingrijpen met afkeuring van belangrijke Europese bondgenoten tot gevolg. Integendeel: na de aanslagen in Parijs werd Nederland door Frankrijk juist opgeroepen om IS in Syrië te bombarderen. Toch geldt het besluit om Syrië te bombarderen als een Atlantische keuze die past in de traditie van het Nederlands buitenlands beleid.

Ook de VS vroeg Nederland om IS in Syrië te bombarderen. Zodoende deed zich de mogelijkheid voor de banden met de VS aan te halen. De VS is nog altijd een krachtige, mondiale speler die voor Nederland van groot belang is. Mede door de mislukkingen in Irak en Afghanistan is het Amerikaanse buitenlands beleid onder president Obama meer gereserveerd dan onder zijn voorganger George W. Bush. De Amerikaanse terughoudendheid wordt daarnaast versterkt door het gevoel dat de Europeanen de kantjes er vanaf lopen. Positief reageren op het Amerikaanse verzoek is in die zin een tegemoetkoming om aan te tonen dat Nederland bereid is zijn steentje bij te dragen.

Dat is een rol die past bij de geschiedenis van Nederland: een voortrekkersrol als voorbeeld voor andere, kleinere Europese bondgenoten. Zo was Nederland na Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk pas het derde Europese land dat IS ook in Syrië bombardeerde.[6] In maart 2016 besloot ook Denemarken om de strijd tegen IS naar Syrië uit te breiden.

Een beproefd recept

Het actief inzetten op de band met de Verenigde Staten is een beproefd recept. Door de jaren heen versterkte het niet alleen de multilaterale positie van Nederland door samenwerking, maar bracht het ook andere, wellicht meer indirecte, voordelen met zich mee. Er moest immers wel iets tegenover staan voor Nederlandse steun. Indien Nederlandse bewindsvoerders de indruk hadden dat Nederland ondanks zijn inspanningen niet kreeg waar het recht op had lieten zij dat duidelijk weten.

Het uiten van dergelijk ongenoegen vereist natuurlijk wel enige bravoure. Een voorbeeld hiervan betreft het veiligstellen van landingsrechten voor de KLM in de Verenigde Staten door toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Joseph Luns. Toen de Amerikaanse president Richard Nixon in 1969 bekendmaakte bij een staatsbezoek Parijs, Bonn, Rome en Brussel – en niet Den Haag – te willen bezoeken maakte Luns zijn ongenoegen onmiddellijk kenbaar bij de Amerikaanse ambassadeur. Na uitvoerig protest lukte het Luns daardoor een bezoek van minister-president Piet de Jong en hemzelf aan het Witte Huis af te dwingen. Daarmee was De Jong de eerste buitenlandse regeringsleider die door Nixon werd ontvangen, een duidelijk signaal: Nederland was in Amerikaanse ogen een belangrijk bondgenoot.[7] Luns wilde het maximale uit het voorval halen en zette om die reden de landingsrechten voor de KLM in, een onderwerp dat al langere tijd op de bilaterale agenda stond.

Wilden de Amerikanen Nederland het gevoel geven dat het een serieuze internationale partner was, dan was het toekennen van de landingsrechten voor de KLM daarvoor een uitgelezen mogelijkheid. Het bericht van de Amerikaanse ambassadeur aan het State Department over dit voorval illustreert hoe er aan Amerikaanse zijde over werd gedacht: “The only way for the Netherlands to get satisfaction out of Uncle Sam is to kick him in the shins.”[8] Voor Nederland was het een diplomatiek middel om in een onevenredige verhouding een vorm van soft power uit te kunnen oefenen. Voor de Amerikanen was het een middel om een bondgenoot die het Amerikaanse buitenlands beleid steunde tevreden te houden. Nederland fungeerde in Amerikaanse ogen als voorbeeld voor andere landen in Europa, voornamelijk door de onvoorwaardelijke steun voor de tegen 1969 zo controversieel verworden Vietnamoorlog.

Multilateralisme, legalisme en Nederland

Het besluit tot bombarderen is niet alleen relevant voor de Nederlands-Amerikaanse betrekkingen, het dient ook de multilaterale ambities van Nederland. Door actief bij te dragen aan de bombardementen en in te zetten op diplomatie speelt het een rol bij de door de VN geleide vredesonderhandelingen. Immers wilde Nederland pas meedoen aan de bombardementen in Syrië als er een politieke oplossing zou zijn, zoals het geval was in Irak. Hoewel er voor Syrië nog geen politieke oplossing was, besloot het kabinet eind januari 2016 tóch om IS ook in Syrië te bombarderen. Uiteindelijk was het voor het kabinet voldoende dat de vredesonderhandelingen in Genève gestart waren. De Nederlandse opstelling draagt daardoor bij aan de instandhouding en werkzaamheid van de VN en multilateraal vredesoverleg.

Dat is niet zozeer belangrijk uit idealistische overwegingen, maar meer omdat de mogelijkheid internationaal invloed uit te oefenen voor Nederland afhankelijk is van de werkzaamheid van multilaterale instituten als de VN. Binnen multilaterale overleggen is de invloed van Nederland vele malen groter dan wanneer de internationale coördinatie en het overleg omtrent een kwestie als Syrië buiten de geïnstitutionaliseerde kaders van de VN plaatsvindt. Grootmachten hebben weinig belang bij het betrekken van een kleine speler als Nederland. Bovendien onderscheidt Nederland zich in vergelijking met concurrenten Zweden en Italië voor het bid voor een tijdelijke zetel voor in de VN-Veiligheidsraad, iets dat ongetwijfeld ook een rol speelt in het besluitvormingsproces.

Daarnaast draagt een sterke VN bij aan de bevordering van de internationale rechtsorde. Het is immers moeilijk om internationaal recht af te dwingen zonder werkzame instituten die dat kunnen faciliteren. Daarbij tracht Nederland door zijn politieke keuzes de VS betrokken te houden bij de VN. Het dogmatisch afkeuren van militaire acties op basis van legalistische, moralistische of pacifistische standpunten zou Nederland niets opleveren. Het paradoxale is echter dat Nederland door de beslissing om Syrië te bombarderen juist niet direct de internationale rechtsorde bevordert, hetgeen ook al het geval was bij de Irakoorlog. Hoewel het kabinet tijdens de Irakoorlog oordeelde dat het volkenrechtelijk legitiem optrad, oordeelde de commissie-Davids dat daar geen sprake van was. Daarom is bij de kwestie Syrië gebruik gemaakt van een volkenrechtelijk adviseur, wat door minister van Buitenlandse Zaken Koenders als belangrijke les van Irak gezien werd. Hoewel de volkenrechtelijk adviseur oordeelt dat er sprake was van een toereikend mandaat, is ook de legitimiteit van de bombardementen in Syrië discutabel. De soevereiniteit van Syrië wordt door de bombardementen namelijk geschonden, terwijl daar geen expliciet mandaat voor is.[9]

Morele wenselijkheid

Een ander aspect dat een belangrijke rol speelt bij de publieke rechtvaardiging van steun of bijdrages aan militaire acties is morele wenselijkheid. Voor het bombarderen van IS in Syrië is het niet lastig om uit te leggen waarom dat moreel wenselijk is. Dat IS een moreel verwerpelijke groepering is, is iets waar niemand in de politiek het mee oneens zal zijn. Voor controversiëlere militaire acties, zoals bijvoorbeeld de Irakoorlog, ligt dat gecompliceerder.

Dat komt omdat Irak, in tegenstelling tot IS, een soevereine staat is. Het schenden van de Iraakse soevereiniteit zonder expliciete goedkeuring van de VN-Veiligheidsraad stond haaks op het belang dat wordt gehecht aan het internationaal recht. In de Tweede Kamer werd voorafgaand aan de Irakoorlog dan ook herhaaldelijk gewezen op de verwerpelijkheid van het regime van Saddam Hoessein. Dat werd op twee manieren gedaan. Enerzijds betekende de herhaaldelijke Iraakse weigering om te voldoen aan de door de VN-Veiligheidsraad opgelegde resoluties dat Irak zich buiten de internationale rechtsorde plaatste. Anderzijds maakte Hoessein zich schuldig aan mensenrechtenschendingen en werd hij gezien als een gevaar voor zijn eigen bevolking.

Door de vele herhalingen dat Hoessein een onbetrouwbare, gevaarlijke leider was werd hij gediskwalificeerd als betrouwbaar onderhandelingspartner. Het gevolg daarvan was dat de discussie over de Iraakse soevereiniteit naar de achtergrond verplaatste. Tegen de tijd dat de Brits-Amerikaanse operatie Iraqi Freedom was begonnen stelde toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Jaap de Hoop Scheffer dat Irak zijn kansen had verspeeld en de tijd op was.

In het besluitvormingsproces speelt de morele wenselijkheid van een militair ingrijpen echter een beperkte rol. De herhaaldelijke diskwalificatie van regimes zoals die van Hoessein, Khadaffi of Assad is dan ook vooral voor de bühne. Dat geldt ook voor het bombarderen van IS in Syrië. Hoewel het publieke debat anders doet vermoeden blijven kwesties zoals het bombarderen van IS in Syrië en de Irakoorlog in beginsel politieke besluiten.

Dat pragmatisme daarbij van doorslaggevend belang is, wordt bewezen door de Nederlandse opstelling tijdens de Irakoorlog. Zo stelde toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Jaap de Hoop Scheffer achteraf dat het hem stoorde dat Frankrijk en Duitsland zich tijdens de Iraakse ontwapeningscrisis hadden verbonden aan Rusland en China in hun oppositie tegen de Amerikaanse Irakpolitiek. “Ik vond dat eerlijk gezegd een coalitie die Nederland niet zou kunnen steunen. Ik herinner me nog die persconferentie met Chirac, Schröder en Poetin […] ik vond dat een vrij griezelig beeld in politieke zin.”[10] Het feit dat de positie van bondgenoten als Frankrijk en Duitsland een zodanig grote invloed heeft op het Nederlandse besluitvormingsproces toont te meer aan dat pragmatisme in vergelijking met factoren als morele wenselijkheid een veel grotere rol speelt.

Conclusie: legalisme versus pragmatisme

Hoe verhoudt het legalistische vraagstuk zich tot het bombarderen van IS in Syrië? In vergelijking met de Irakoorlog is er sprake van een aantal verschillen. Zo meent het kabinet dat er in tegenstelling tot de Irakoorlog nu wel sprake is van een volkenrechtelijk mandaat. Daarnaast wordt er ook door de betrokken partijen, exclusief IS, gepoogd om een politieke oplossing te vinden middels vredesonderhandelingen. Tijdens de Irakoorlog was geen sprake van enige visie op hoe Irak er zonder Hoessein uit moest gaan zien.

Op het eerste gezicht lijkt de wens om volkenrechtelijk gezien juist te handelen een belangrijke drijfveer voor het Nederlandse handelen. In de rechtvaardiging van de Irakoorlog werd ook gesteld dat Nederland voor politieke steun en geen militaire steun koos omdat er geen nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad was. Toch speelde ook in dit geval pragmatisme een bepalende rol.

Europa was tot op het bot verdeeld over de Irakoorlog. Nederland handelde om die reden uiterst voorzichtig. Het koos juist niet voor een expliciet, Atlantisch standpunt om bondgenoten Duitsland en Frankrijk niet tegen de borst te stuitten. Een dergelijke opstelling is kenmerkend voor het Nederlands buitenlands beleid. Nederland werd na de Irakoorlog door zowel de Britten als de Fransen bedankt voor de vriendelijke opstelling. Die rol, als brug tussen het Europese continent en de Angelsaksische wereld, is er één die Nederland graag speelt.

Het is een rol die soms aan het paradoxale grenst. Dat blijkt ook uit het feit dat Nederland bij de kwestie Irak tot op het laatste moment samenwerkte met de kritische Duitsers en Fransen om tot een gezamenlijke oplossing te komen. Proberen samen te werken met landen ondanks dat zij andere standpunten hebben is de crux van de naoorlogse Nederlandse buitenlandse politiek. Het niet publiekelijk innemen van een dogmatisch standpunt, maar juist de ambigue stellingname, had als doel om goodwill te kweken bij alle Westerse bondgenoten. Het bewijs dat de Nederlandse positie werd gewaardeerd was de steun van Schröder en Chirac voor de kandidatuur van Jaap de Hoop Scheffer als secretaris-generaal van de NAVO. Een moralistisch of principieel standpunt zou de Nederlandse positie in de internationale politieke arena beperken.

Die verdeeldheid speelt nu geen rol. Dat maakt de keuze om wel of niet te bombarderen een stuk eenvoudiger. Mijns inziens is het dan ook klip en klaar dat het besluit om IS in Syrië te bombarderen vooral gedreven wordt door politieke overwegingen. Het Nederlandse bid voor een tijdelijke zetel in de VN-Veiligheidsraad heeft ongetwijfeld ook aan kracht gewonnen door de Nederlandse welwillendheid om zijn daadkracht aan de internationale gemeenschap te tonen.

Tekenend voor die insteek, en het buitenlands beleid van Nederland in het algemeen, is het interview van minister Bert Koenders met de NOS naar aanleiding van de Nederlandse toetreding tot de internationale Contactgroep die de onderhandelingen over het vredesproces in Syrië begeleidt. Hoewel Koenders stelt dat het “geen wisselgeld” is, gaat het volgens de minister erom aan tafel te kunnen zitten met de grootste spelers bij het belangrijkste conflict van dit moment. Immers, zo stelt Koenders in navolging van veel van zijn voorgangers, “als je een bijdrage hebt moet je ook wat invloed hebben”.[11]

Jules Damoiseaux (1990) studeerde geschiedenis en internationale betrekkingen in historisch perspectief aan de Universiteit Utrecht. Tijdens zijn master liep hij stage bij de Foundation Max van der Stoel, de internationale stichting van de Partij van de Arbeid. Tijdens zijn studies hield hij zich bezig met het Nederlands buitenlands beleid, waarbij in het bijzonder de Nederlands-Amerikaanse betrekkingen. Daarnaast is hij geïnteresseerd in internationale samenwerking, Europese integratie, de trans-Atlantische betrekkingen en binnen- en buitenlandse politiek.

LEES HIER DE SCRIPTIE WAAR DEZE LONGREAD OP GEBASEERD IS EN BEKIJK HIER ALLE SCRIPTIES VAN DE UITGEVERIJ.

WIL JIJ OOK JE SCRIPTIE PUBLICEREN EN EEN LONGREAD SCHRIJVEN? STUUR DAN NU JE STUK OP.

NOTEN

[1] Kamerstukken Tweede Kamer, 2015-2016, 19-06-2015, 27 925, nr. 539. Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

[2] De Nederlandse geschiedkunde kent een bescheiden debat over het wel (of niet) bestaan van constanten in het Nederlands buitenlands beleid. Onderdeel van dit debat is ook de discussie over de rol van moralistisch-legalistische uitgangspunten, zoals de bevordering van de internationale rechtsorde en de verdediging van de mensenrechten. Jerôme Heldring, Joris Voorhoeve, Anjo Harryvan en Jan van der Harst zien de verdediging van beide als constante in het Nederlands buitenlands beleid; Duco Hellema en Alfred van Staden zijn daarentegen kritisch over het bestaan van dergelijke constanten.

[3] Rapport Commissie van Onderzoek Besluitvorming Irak (Amsterdam 2010) 118-119, 426.

[4] Alfred van Staden, ‘Nederlands veiligheidsbeleid en het Atlantische primaat. Over beknelde ambities en slijtende grondslagen’ in: Duco Hellema, Mathieu Segers en Jan Rood (red.), Bezinning op het buitenland, het Nederlands buitenlands beleid in een onzekere wereld (Den Haag 2011) 10.

[5] Joris Voorhoeve omschrijft dit als een ‘vage angst’ bij beleidsmakers voor een toekomstig onafhankelijk Duitsland of dominantie van West-Europa door Frankrijk, waarbij Nederland een soort derderangsland zou worden. Joris Voorhoeve, Peace, Profits and Principles (Leiden 1985) 146-150.

[6] ‘Kamer voorop in strijd in Syrië’ NRC Handelsblad, 8 februari 2016, http://www.nrc.nl/handelsblad/2016/02/08/kamer-voorop-in-strijd-in-syrie-1588847 (28 april 2016).

[7] Kim van der Wijngaart, Bondgenootschap onder spanning: Nederlands-Amerikaanse betrekkingen 1969-1976 (Hilversum 2011) 59-60.

[8] Giles Scott-Smith en David J. Snyder, ‘“A Test of Sentiments”: Civil Aviation, Alliance Politics and the KLM Challenge in Dutch-American Relations’, Journal of Diplomatic History 37 (2013) 5, 917-945, 937 aldaar.

[9] Lucas Roorda, “Ingrijpen in Syrië en het probleem van het volkenrechtelijk mandaat”, Utrecht Centre for Accountability and Liability Law Blog, 28 januari 2016 http://blog.ucall.nl/index.php/2016/01/ingrijpen-in-syrie-en-het-probleem-van-het-volkenrechtelijk-mandaat/ (28 april 2016).

[10] Interview Jaap de Hoop Scheffer, 8 januari 2015 Den Haag.

[11] ‘Nederland treedt toe tot internationaal Syrië-overleg’ NOS 12 februari 2016 http://nos.nl/artikel/2086567-nederland-treedt-toe-tot-internationaal-syrie-overleg.html, geraadpleegd op 10 maart 2016.