Van kermis tot Kralingseveer: het referendum in Nederland

Van kermis tot Kralingseveer: het referendum in Nederland

Van kermis tot Kralingseveer: het referendum in Nederland

2 Reacties op Van kermis tot Kralingseveer: het referendum in Nederland

LEES HIER DE SCRIPTIE WAAR DEZE LONGREAD OP GEBASEERD IS. BEKIJK HIER ONDERTUSSEN ALLE SCRIPTIES VAN DE UITGEVERIJ.

WIL JIJ OOK JE SCRIPTIE PUBLICEREN EN EEN LONGREAD SCHRIJVEN? STUUR DAN NU JE STUK OP.

 

door Mark Barrois

Met de presentatie van het regeerakkoord op 10 oktober 2017 werd bekend dat het kabinet Rutte-III van plan is de ‘Wet raadgevend referendum’ in te trekken. Daarmee is de discussie omtrent het gebruik van het referendum weer in alle hevigheid opgelaaid. Verschillende Kamerleden, waaronder Thierry Baudet, zien in de afschaffing van het instrument het bewijs dat Rutte cum suis niet meer naar de burgers wíl luisteren, terwijl de verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken, Kajsa Ollongren, meent dat het referendum ‘niet gebracht heeft wat ervan werd verwacht’.[1]

De uitspraken van Baudet en Ollongren laten zien dat politici het referendum op verschillende wijzen waarderen. Waar Baudet het instrument bij uitstek geschikt acht om de burgerparticipatie te verhogen, vindt Ollongren dat het raadgevende referendum verkeerde verwachtingen bij burgers heeft gewekt. Volgens haar kan het raadgevende referendum niet van toevoeging zijn in de representatieve democratie, aangezien voor de Nederlandse regering geen verplichting bestaat om een referendumuitspraak na te komen.

Referendumdiscussie

Aan de hand van deze twee belangrijke argumenten wordt de Nederlandse referendumdiscussie nader onderzocht en in de historische context geplaatst. Dat is relevant, want om het referendum op waarde te kunnen schatten, is het voornamelijk van belang om de triggers voor het organiseren van een referendum te begrijpen. Hierbij wordt niet gekeken naar de nationale referenda, maar wordt juist ingezoomd op het lokale niveau, in het bijzonder op het referendum in de Rotterdamse wijk Kralingseveer in 1976. Lokale referenda bieden immers het meeste vergelijkingsmateriaal: de discussies over lokale referenda worden, vanwege de nabijheid tot de burger, op het scherpst van de snede gevoerd en zijn tot slot ook het meest interessant, doordat lokale politici zich vaker tegenover hun nationale tegenhangers vinden. Kralingseveer is hierbij representatief omdat het referendum, net als het merendeel van de referenda, een gemeentelijke herindelingen als onderwerp had. Tegelijkertijd is het referendum qua geografische ligging minder representatief: de meeste referenda vonden immers plaats in Limburg en Friesland, en niet in de Randstad.

Spotprent waarin het volk de verwerping van het Plan van Constitutie op 8 augustus 1797 bespot. Het gewone volk en de burgerij lezen en beoordelen het Plan dat op een muur is geplakt. Spotprent door Pieter van Woensel, 1797-1798. Collectie Rijksmuseum.

Eeuwenoude traditie

Referenda in Nederland kennen een lange geschiedenis. Al in 1797, vlak na de Bataafse Revolutie, werd het eerste nationale referendum georganiseerd. De Nederlandse bevolking sprak zich in dit referendum uit over het door de ‘Nationale Vergadering’ ontworpen grondwetsvoorstel. In het ‘Dikke Boek’, zoals de Bataafse Staatsregeling destijds werd genoemd, waren de belangrijkste idealen van de Bataven opgenomen, zoals volkssoevereiniteit en persvrijheid. Hoewel de bevolking het ‘Dikke Boek’ met een vernietigende meerderheid verwierp, bleef het referenduminstrument een mogelijkheid om burgers meer inspraak te geven in de politieke besluitvorming.

Ook in de jaren tachtig van de negentiende eeuw opperden enkele Tweede Kamerleden om het referendum in te voeren, omdat op die manier een groter gedeelte van de bevolking vertegenwoordigd zou worden. Hierdoor kon vervolgens, zo was het idee, beter worden voldaan aan het idee van een representatieve democratie. Met dat doel diende de sociaaldemocraat Pieter Jelles Troelstra in 1903 dan ook een initiatiefvoorstel in dat het houden van een facultatief referendum mogelijk moest maken. Dit plan kon echter niet rekenen op een Kamermeerderheid: de meeste Kamerleden vonden namelijk dat de eerdere uitbreiding van het zetelaantal van de Eerste Kamer voldoende tegemoet was gekomen aan het idee van de representatieve democratie.

Kermisreferendum

Hoewel landelijke referenda dus geen wettelijke basis kregen, vond er in het begin van de twintigste eeuw wel een aantal lokale referenda plaats. Met name het kermisreferendum in Naarden in 1912 leverde veel nationale aandacht op. Nadat de gemeente de plaatselijke kermis in eerste instantie afgeschafte, omdat deze losbandigheid en dronkenschap in de hand zou werken, besloot de gemeenteraad de burgers te bevragen of zij vóór of tegen afschaffing waren. Een overgrote meerderheid van de bevolking stemde vóór het behoud van de kermis, waardoor de feestelijkheid opnieuw mocht plaatsvinden.

In de Tweede Kamer werd verontwaardigd gereageerd op het besluit van de Naardense gemeenteraad om de kermis opnieuw te laten plaatsvinden. De liberaal Willem Hendrik De Beaufort meende dat er

niets gemakkelijker [is] voor leden van een gemeenteraad dan de verantwoordelijkheid van zich af te wentelen en die op anderen over te brengen. Nu is het van het hoogste belang, dat alle colleges en alle personen, aan wie door de wet verantwoordelijkheid is gegeven, deze ook aanvaarden en den last daarvan blijven gevoelen.[2]

De Beaufort meende dan ook uitdrukkelijk dat het referendum onverenigbaar was met de representatieve democratie. Ook de staatscommissie die zich naar aanleiding van het kermisreferendum op het instrument bezon, de commissie-Ruijs de Beerenbrouck, was deze mening toegedaan.

Nieuwe kansen voor het referendum?

Het Naardense kermisreferendum illustreert het in die tijd steeds dominanter wordende idee dat een referendum incompatibel is met een representatieve democratie. Volgens deze redenering hebben de gekozen volksvertegenwoordigers immers het mandaat om zonder last of ruggespraak besluiten te nemen. In de marge van het politieke debat bleven echter politici actief die juist uitgesproken voorstanders waren van het referendum. Zij zagen het instrument als een middel om de burgerparticipatie te bevorderen, burgers politiek op te voeden en het vertrouwen in zowel de democratie als de burger uit te spreken.

Onder invloed van het proces van ontzuiling, het onder druk komen te staan van de traditionele gezagsverhouding en een toenemende democratiseringsdrift won dit laatste standpunt in de jaren zeventig van de vorige eeuw sterk aan aanhang. Hoewel het kabinet-Den Uyl geen voorstel deed om het referendum op nationaal niveau in te voeren, stelde minister van Binnenlandse Zaken Wilhelm Friedrich de Gaay Fortman dat het gemeentelijke niveau zich het beste leende voor experimenten, wilde ‘men ervaring opdoen met het houden van referenda’.[3]

Minister De Gaay Fortman (l) en minister-president Den Uyl tijdens de debatten over de ‘Grondwetswijziging’ in de Tweede Kamer, 21 januari 1975. Rob Mieremet, Nationaal Archief / Fotocollectie Anefo, Publiek domein.

Kralingseveer

Als gevolg van de uitspraak van minister De Gaay Fortman nam het aantal lokale referenda in de jaren zeventig exponentieel toe. Zo werd in de Rotterdamse wijk Kralingseveer in 1976 een volksraadpleging uitgeschreven waarin burgers zich konden uitspreken over de toekomst van de wijk. Er bestond immers discussie over: lag deze bij de gemeente Rotterdam, of zou de wijk tot de gemeente Capelle aan den IJssel moeten behoren.

Het referendum van 1976 in Kralingseveer was niet de eerste volksraadpleging die daar plaatsvond. In 1971 had namelijk aan de bewoners van de Rotterdamse wijken Kralingseveer, Ommoord en Alexanderpolder de vraag voorgelegen of zij, tezamen met Capelle aan den IJssel en Zevenhuizen, wensten te fuseren tot Alexanderstad, één grote stad van grofweg tweehonderdduizend inwoners. Destijds voerde de burgemeester van Rotterdam, de heer W. Thomassen, nog uitgebreid campagne tegen een dergelijke ‘bestuurlijke wanprestatie’. Zijn actie resulteerde uiteindelijk in het feit dat ruim negentig procent van de zevenentwintigduizend stemgerechtigden vóór behoud bij Rotterdam stemde. Alexanderstad kwam er niet.

De tweede volksraadpleging in Kralingseveer ging over een vergelijkbaar onderwerp. Inzet van het referendum was niet alleen de toekomst van Kralingseveer, maar nog meer die van de toekomstige woonwijk Zevenkamp. Deze nog te bouwen woonwijk zou, zo was het plan, verrijzen in een tot dan toe lege polder. De planning voorzag ruim zesduizend huizen waarin ongeveer twintigduizend mensen gehuisvest konden worden, voornamelijk Rotterdammers. De gemeente Capelle aan den IJssel had voorgesteld om de gemeente Rotterdam de nieuwe woonwijk te laten bouwen. In ruil daarvoor zou Capelle de Rotterdamse wijken ’s-Graveland en Kralingseveer krijgen.

Bij de bewoners van Kralingseveer leidde dit tot grote onrust. Zij vreesden namelijk dat Capelle, één van de armere gemeenten in Nederland, niet in staat was om het voorzieningenniveau in de wijk op peil te houden. De gemeente Capelle achtte deze zorgen ongegrond en meende goed in staat te zijn het voorzieningenniveau in Kralingseveer te handhaven. Rotterdam beloofde de bewoners van de wijk daarnaast financieel bij te springen als bleek dat Capelle toch niet kon voldoen aan haar verplichtingen ten aanzien van de beloofde voorzieningen.

Het Rotterdams college van burgemeesters en wethouders prefereerde de overdracht van Kralingseveer aan Capelle, maar een aantal wethouders gaf nadrukkelijk aan van standpunt te willen veranderen, mocht de uitslag van het referendum daartoe aanleiding geven. Voor hen woog niet het uiteindelijke besluit het zwaarst, maar het feit dat burgers de kans moesten krijgen om zich over het voorstel uit te spreken. Desalniettemin zou het uiteindelijke besluit in Den Haag liggen, zo wisten ook de wethouders.

De Rotterdamse gemeenteraad in beraad, 20 februari 1975. Rob Bogaerts, Nationaal Archief / Fotocollectie Anefo, Publiek domein.

De uitslag

Uiteindelijk wees de volksstemming uit dat van de 1.329 uitgebrachte stemmen ruim duizend inwoners vóór behoud bij Rotterdam waren. Slechts 115 van de kiesgerechtigden wensten aansluiting bij Capelle. Minister van Binnenlandse Zaken De Gaay Fortman, die verantwoordelijk was voor het definitieve besluit, liet weten dat hij het ‘een weinig bevredigende situatie’ achtte als Kralingseveer bij Rotterdam zou blijven behoren, maar

uit een uitspraak van de meerderheid van de geraadpleegde bevolking van Kralingseveer blijkt echter dat zij er prijs op stelt, dat de wijk deel blijft uitmaken van de gemeente Rotterdam. Nu de raad der gemeente aan dit uitdrukkelijke verlangen tegemoet wenst te komen, wil ik niet een afwijkend standpunt innemen.[4]

De Gaay Fortman stelde dus, zij het met tegenzin, voor om Kralingseveer bij Rotterdam te laten behoren om het op gemeentelijk niveau bereikte compromis in ere te houden.

Daarmee was de kous nog niet af. Het voorstel moest nog behandeld worden in de Tweede Kamer. Hans Wiegel, ambtsopvolger van De Gaay Fortman, meende dat referenda-uitslagen niet van doorslaggevende betekenis hoefden te zijn:

Immers, als dát een beleidslijn moet zijn, waaraan à tort et à travers vastgehouden moet worden, kan men elke toekomstige gemeentelijke herindeling wel vergeten […]. Dan zou ik wat dit betreft een zeer rustige ambtsperiode tegemoet kunnen zien.[5]

Uiteindelijk verklaarde ook Wiegel zich bereid de uitslag van het lokale referendum te respecteren. Hij waarschuwde wel dat het referendum niet past ‘in een stelsel van representatieve democratie. [Bij referenda] is immers per saldo niemand ter verantwoording te roepen voor het genomen besluit.’[6]

Uit de staatsrechtelijke illegaliteit

Uit de casus Kralingseveer kunnen we opmaken dat in de discussie over het lokale referendum diverse politieke motieven speelden. De wethouders van Rotterdam meenden dat het, om de burgers een stem te kunnen geven, noodzakelijk was een referendum te houden en de uitslag daarvan te respecteren. Nationale politici, vooral de bewindslieden De Gaay Fortman en Wiegel, meenden echter dat referenda incompatibel waren met de representatieve democratie en achtten het derhalve onjuist dat referenda de totstandkoming van beleid konden doorkruisen. Zij plaatsten het representatieve democratie-argument dus nadrukkelijk tegenover het burgerparticipatie-argument, zoals lokale politici dat veelal aanvoerden.

Het ontbreken van een wettelijk raamwerk voor lokale referenda maakte het een ronduit problematisch instrument. Er bestond onduidelijkheid over de vorm van het referenduminstrument en welke consequenties verbonden dienden te worden aan de uitslag van een lokaal referendum. Dit staatsrechtelijke schemerduister maakte de praktijk van het lokale referendum weinig bevredigend. De experimenten met het lokale referendum in de gemeentelijke proeftuin wekten weinig enthousiasme op bij de nationale bewindspersonen. Zij maakten dan ook geen haast met het wettelijk formaliseren van het lokale referendum, laat staan met het inventariseren van de referendummogelijkheden op nationaal niveau. Pas toen het lokale referendum in de jaren tachtig en negentig uit de staatsrechtelijke illegaliteit werd gehaald, kon het echte experimenteren beginnen!

 

Mark Barrois (1994) studeerde geschiedenis aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Na het volgen van de master ‘Actuele Geschiedenis’ vervolgde hij zijn studie met de interdisciplinaire master ‘Politiek & Parlement’. Inmiddels heeft hij die master ook succesvol afgerond. Zijn interesse gaat onder meer uit naar het functioneren van de lokale democratie en het openbaar bestuur. Met name het thema ‘burgerparticipatie’ spreekt hem daarbij aan. Als trainee bij De Toekomst van Brabant gaat hij verder met dat thema aan de slag. 

 

Noten

[1] <https://nos.nl/artikel/2239651-ook-d66-in-senaat-wil-ondanks-aarzelingen-referendum-afschaffen.html> [geraadpleegd op 15-06-2018].

[2] HTK, 1912-1913, 1865.

[3] EK 1974-1975, Kamerstuk 12.944, nr. 75a, Memorie van Antwoord nopens het verslag van de vaste Commissie voor de Hoge Colleges van Staat en Algemene Zaken, 4.

[4] TK, 1977-1978, Kamerstuk 14880, nr. 3, Memorie van Toelichting op Wet wijziging van de grens tussen de gemeenten Capelle aan den IJssel, Rotterdam en Zevenhuizen, 13.

[5] HTK, 1977-1978, 2234.

[6] HEK, 1980-1981, 198.

 

About the author:

2 Comments

Back to Top