Gaard Kets: Het parlement: ideaal en werkelijkheid

Samenvatting

Gesteggel over stemmachines en het aantal microfoons in de plenaire zaal: fans van parlementaire geschiedenis zullen smullen van Kets’ Het parlement: ideaal en werkelijkheid. In dit onderzoek staat een slagkrachtige vergelijking tussen parlementshervorming in Nederland en Duitsland in de turbulente jaren zestig centraal. Kets’ analyse toont hoe diepgaande ontevredenheid over het eigen functioneren en de maatschappelijke roep om efficiënte, levendigheid en transparantie (let wel: geen Twitter, maar een voorleesverbod en spreektijdverkorting) de parlementariërs aanzetten tot hervormen. Het bewonderenswaardige resultaat? In de woorden van FDP-er Moersch: ‘Een gordijn zal worden opgelicht, dat nu tussen […] het volk en het parlement hangt.’

Download de PDF

Gaard Kets (pdf)

Lees met ISSUU

Volledige Tekst

INLEIDING

Sinds het opsplitsen van het Nederlandse Parlement in twee afzonderlijke Kamers in 1815, hebben beide Kamers het recht om een eigen Reglement van Orde vast te stellen. In dit Reglement stelt een Kamer vast welke rechten en plichten kamerleden hebben en hoe procedures in het parlement verlopen. Hierdoor heeft het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK) veel invloed op het functioneren van de (op nationaal niveau) meest democratische institutie van de Nederlandse democratie, en het wordt dan ook gezien als een van de rechtsbronnen van het Parlement.
Uiteraard is het RvOTK de afgelopen twee eeuwen niet onveranderd gebleven. Kleine veranderingen en accentverschuivingen binnen het Reglement vonden doorlopend plaats. Af en toe besloot de Tweede Kamer echter dat kleine veranderingen niet voldoende waren om het functioneren van het Parlement aan te passen aan de eisen van de tijd. In deze gevallen werd het Reglement als geheel onder de loep genomen en gewijzigd. Een dergelijke grootschalige aanpassing van het RvOTK vond ook plaats in 1966. De argumenten die in de debatten betreffende deze wijziging werden gebruikt, zijn grofweg in te delen in enkele categorieën, zoals verbetering van efficiëntie, transparantie en levendigheid (publieksgerichtheid).
Opvallend is dat bij de debatten rond de wijziging van het Reglement van Orde in het Duitse parlement (Geschäftsordnung) in 1969 dezelfde categorieën kunnen worden gebruikt. Deze overeenkomst geeft aan dat in beide parlementen sprake is van ontevredenheid over het eigen functioneren. Bovendien lijken beide parlementen dezelfde gebreken te detecteren, of in ieder geval gebreken die betrekking hebben op dezelfde categorieën. In dit onderzoek wordt daarom – aan de hand van de debatten over de wijzigingen van de parlementaire spelregels – onderzocht hoe deze twee Europese parlementen in de tweede helft van de jaren zestig dachten over hun eigen functioneren, en hoe eventuele verschillen of overeenkomsten hierin te verklaren zijn.
De keuze om de beide parlementen in de jaren zestig aan een onderzoek te onderwerpen, is sterk beïnvloed door het feit dat deze periode in beide landen bij uitstek een periode is geweest van grote maatschappelijke veranderingen, aangevuld met een roep om vernieuwing(en). Dit roept de vraag op in hoeverre deze roerige periode invloed heeft gehad op de werkwijze van de parlementen. De motivatie achter de vergelijking tussen het Nederlandse en Duitse parlement komt voort uit het feit dat beide parlementen in dezelfde periode het noodzakelijk achtten om hun werkwijze grondig te wijzigen. Bovendien deden zij dit met deels dezelfde doelen voor ogen. Dit maakt een vergelijkend onderzoek naar deze twee gevallen bijzonder interessant.
Hierbij is het voornamelijk van belang om vast te stellen welke verschillen en overeenkomsten er zijn tussen de Nederlandse en Duitse denkbeelden. De culturele context van de jaren zestig is maar in beperkte zin te vergelijken. Duitsland kende een veel rumoeriger decennium dan Nederland, en ook op politiek vlak verschilden de beide landen in deze tijd. De democratische geschiedenis van beide Europese staten kende eveneens grote verschillen. Zo had Nederland gedurende vrijwel de gehele twintigste eeuw een betrekkelijk stabiele democratie traditie, terwijl Duitsland het echec van de Weimarrepubliek meemaakte.
Naast deze verschillen zijn er ook overeenkomsten te benoemen tussen de beide landen in de jaren zestig. Beide landen kenden een sterke toename van de kritiek op de gevestigde politiek. In het verlengde hiervan was er sprake van een groeiend politiek engagement, onder meer in de roep om meer democratisering en de bloei van de maatschappelijke kritiek op de politieke systemen.
De hierboven geschetste situatie roept de vraag op hoe deze ontwikkelingen invloed uitoefenden op de kern van de twee democratieën: het parlement. In dit onderzoek zal daarom worden bekeken welke denkbeelden over hoe een parlementaire democratie hoort te functioneren in Nederland en Duitsland, naar voren kwamen bij de debatten over de wijziging van de parlementaire spelregels eind jaren zestig. De onderzoeksvraag die hierbij centraal zal staan, is de volgende:
Op welke manier zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de denkbeelden over het functioneren van het parlement – bij de debatten over het wijzigen van de parlementaire spelregels – in Nederland en Duitsland, in de tweede helft van de jaren zestig (van de twintigste eeuw) te verklaren?
Dit onderzoek past binnen een breder kader van literatuur en onderzoek naar het functioneren van politiek en parlement – in het bijzonder in de jaren zestig. In de wetenschappelijke literatuur is over dit onderwerp dan ook veelvuldig gepubliceerd. Zo verscheen in de jaren zeventig een reeks publicaties die handelde over de ‘crisis in de politiek’.
Historicus James C. Kennedy (1963) beschrijft in zijn boek over de jaren zestig in Nederland, dat het parlement in de eerste helft van de jaren zestig te maken kreeg met een identiteitscrisis. De traditionele partijen waren ‘grijs’ geworden, en er zou sprake zijn van ‘het einde van de ideologie’. Bovendien raakte een groot deel van de Nederlandse burgers ongeïnteresseerd in de politiek en het parlement oude stijl. Hieraan droeg vooral de jonge generatie ‘babyboomers’ bij, die zo min mogelijk met de oude politiek te maken wilde hebben. Op politiek vlak was de oprichting – en het grote succes bij de verkiezingen van 1967 – van Democraten ’66 (D’66) een duidelijk signaal aan de traditionele partijen dat het parlementaire stelsel aan een grondige hervorming toe was. D’66 was niet de enige nieuwe partij die in de jaren zestig op succes kon rekenen. Ook de Boerenpartij zorgde voor bezorgde gezichten in het parlement. Daarnaast wilde Nieuw Links binnen de Partij Van De Arbeid (PvdA) een doorbraak in de Nederlandse politiek forceren.
Ook historicus en jaren-zestig-expert Hans Righart (1954 – 2001) beschrijft, in zijn boek over Nederland in de jaren zestig, de crisis waarin de Nederlandse politiek verkeerde. Righart grijpt hierbij dezelfde belangrijke politieke gebeurtenissen aan als Kennedy: de oprichting van D’66, de opkomst van de Boerenpartij en de Nacht van Schmelzer – alle drie in 1966. Beide historici constateren weliswaar veranderingen in de politiek, maar besteden geen speciale aandacht aan de gevolgen hiervan voor het functioneren van het parlement. Wel geven beide auteurs aan dat in de maatschappij en de politiek zelf kritiek was op het functioneren van ‘de politiek’ in het algemeen. In dit licht moet de oprichting van D’66 worden gezien als een duidelijke aanklacht tegen het functioneren van politiek en parlement.
Historicus Remieg Aerts beschrijft in zijn werk Het aanzien van de politiek (2009) dat in de jaren zestig een sterke onvrede heerste onder de Nederlandse bevolking over de gevestigde politiek. De oprichting van D’66 was volgens hem een van de belangrijkste uitdrukkingen van deze onvrede over het vermeende gebrek aan democratie. Hoewel zowel Kennedy als Righart in zijn boek aangeeft dat de roep om een politieke doorbraak al vanaf 1945 aanwezig was, wordt dit gegeven door Aerts tot leidraad in zijn boek verheven. Aerts beschrijft de kritiek die de politiek in Nederland al vanaf de negentiende eeuw te voorduren heeft gekregen. In deze lijn neemt hij ook de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog mee, en daarmee dus ook de doorbraakgedachte in de eerste jaren na 1945 en de kritiek in de jaren zestig. Dit verband tussen de parlementaire (zelf)kritiek vanaf de negentiende eeuw tot aan het heden plaatst het debat in de eerste twee decennia na de oorlog in een ander licht. De ‘unieke’ jaren zestig blijken hierdoor minder uniek dan gedacht. Toch geeft Aerts in zijn conclusies aan dat er weliswaar een continuering van de kritiek op ‘het politieke’ vast te stellen is, maar dat het toch van belang is om deze niet direct op dezelfde hoop te gooien: ‘Personalisering, kloof, kritiek op het parlement, zo nieuw is het allemaal niet. Sommige dingen lijken hetzelfde zonder het te zijn. Wat “eender” is, wat “anders” leren de historische analyse en reflectie.’
De jurist en historicus J.Th.J. van den Berg (1941) en politicoloog H.A.A. Molleman (1935) noemen in hun boek Crisis in de Nederlandse politiek (1974) ook de Boerenpartij als uitdrukking van deze ontevredenheid. Van den Berg en Molleman gaan echter niet alleen in op ontevredenheid over de Nederlandse politiek, maar zij besteden ook aandacht aan de problemen met de ingewikkelde parlementaire procedures. Terwijl de Boerenpartij het vooral goed deed bij agrariërs en burgers uit de lagere klassen, deden de Democraten ’66 het prima bij de middeninkomens en bij stedelingen. Hetzelfde gold voor Nieuw Links en de Partij Politieke Radicalen (PPR), die in de tweede helft van de jaren zestig werden opgericht. De auteurs geven in een gestructureerd betoog weer hoe vooral D’66 en Nieuw Links veel kritiek hadden op het gebrek aan democratie in de Nederlandse politiek, en pleitten voor meer democratisering. De ondervindingen van Van den Berg en Molleman zijn van belang voor dit onderzoek. Vooral ook omdat beiden ingaan op de roep om meer openbaarheid en transparantie in de Nederlandse politiek. Doordat de Nederlandse politiek altijd met coalities en consensus had gewerkt – een zogenaamde pacificatiedemocratie – moesten de partijelites altijd open staan voor elkaar, en proberen om compromissen te sluiten. Deze openheid binnen de elites stond haaks op hun houding naar buiten toe. De besluitvorming bleef doorgaans geheim, zodat de kiezers niet wisten waarom en waarvoor partijleiders bepaalde standpunten hadden ingeleverd of omgebogen. Tegen deze geheimzinnigheid ontstond een sterke weerstand, onder meer binnen de hierboven genoemde nieuwe partijen.
Ook in Duitsland vond er in de jaren zestig een opleving plaats van de vraag over de mate van democratie in de Bondsrepubliek. Door de Spiegel-affaire in 1962, waarin bondskanselier Adenauer allesbehalve ‘democratisch’ optrad tegen tijdschrift Der Spiegel, had de Duitse democratie al aan geloofwaardigheid ingeboet. Toen in 1966 de Große Koalition ging regeren, was er veel kritiek op het feit dat een regering met maar liefst 90 procent van de zetels in de Bundestag aan de macht was. Deze kritiek werd verder versterkt toen deze regering veel grondwetsartikelen aanpaste en de zogenaamde Notstandsgesetze doorvoerde (waarover later meer). Socioloog Hermann Korte (1937) bespreekt in zijn werk over de Duitse jaren zestig het hierboven geschetste verval van vertrouwen in de democratie. Ook besteedt hij bijzondere aandacht aan de Außerparlamentaire Opposition (APO, de Buitenparlementaire Oppositie), die probeerde om het politieke bestel van buitenaf (vanuit de maatschappij) te hervormen. Ook het onder redactie van Matthias Frese, Julia Paulus en Karl Teppe verschenen boek Demokratisierung und gesellschaftlicher Aufbruch (2003), onderstreept het belang van de APO voor de kritische houding van een deel van de Duitse burgers tegenover de politiek.
Reinhard Schmoeckel en Bruno Kaiser schreven een standaardwerk over de Große Koalition, waarin zij aangeven welke belangrijke hervormingen dit kabinet heeft doorgevoerd en hoe deze hervormingen langdurig effect hebben gehad op de Duitse politiek. Hervormingen van het parlement worden slechts zijdelings behandeld, en voornamelijk gezien als reactie op de opkomst van de neonazistische NPD en de maatschappelijke kritiek op het functioneren van het parlement. Een ander standaardwerk over de Große Koalition is geschreven door Andrea Schneider. Hoewel zij zich ook richt op deze coalitie, heeft zij bijzondere aandacht voor het optreden van Helmut Schmidt (1918). Zij dicht deze politicus een bijzondere rol toe in het succes van de ‘Grote coalitie’. Ook gaat zij verder in op de problemen met de verhouding tussen maatschappij en politiek, en de rol van parlement en regering hierin. Volgens Schneider heeft Helmut Schmidt een cruciale rol gespeeld bij het zoeken naar compromissen in deze periode. Hij onderhandelde niet alleen tussen de verschillende politieke partijen, maar ook tussen parlement en maatschappij. Hij zocht bewust naar een compromis tussen de maatschappelijke critici en het ‘ouderwetse’ parlement, wat leidde tot hervormingen op het gebied van democratisering en medezeggenschap.
De hierboven beschreven werken over de politiek in Nederland en Duitsland in de jaren zestig leveren het kader voor dit onderzoek. Om te onderzoeken hoe de twee parlementen hun eigen functioneren beoordeelden en wat zij verbeterd wilden zien, zullen de Handelingen van de Tweede Kamer en de Bundestag (Stenographische Berichte) worden bestudeerd. Hierbij zal de focus gericht zijn op de debatten rond de wijziging van de RvO’s, omdat daarin duidelijk naar voren komt waarom politici bepaalde regels wilden wijzigen, schrappen of behouden. Door de argumenten van de politici te analyseren, kan vervolgens worden vastgesteld welke denkbeelden over het functioneren van de parlementaire democratie een rol speelden in deze debatten.
Om de veranderingen in de parlementaire spelregels te kunnen begrijpen en analyseren, is het noodzakelijk om de maatschappelijke en politieke context waarin dit gebeurde te schetsen. In de eerste twee hoofdstukken zullen daarom de jaren zestig in respectievelijk Nederland en Duitsland worden beschreven. Hierbij zal voornamelijk worden ingegaan op de maatschappij en de politiek. Bij dit eerste aspect staat de ‘cultuur’ van de jaren zestig centraal, met alle bijkomstige hervormingsplannen, maatschappijkritiek en de roep om democratisering. Het tweede aspect zal worden vormgegeven door een weergave van de (partij-)politieke ontwikkelingen en debatten die een centrale rol vervulden in de jaren zestig in beide landen.
In het derde en vierde hoofdstuk wordt de hervorming van de beide Reglementen van Orde bestudeerd. Hierbij zal onder meer worden aangeven hoe dit proces in zijn werk ging, wat de aanleiding was voor de hervormingen en hoe de debatten hierover verliepen. De argumenten die hierbij een belangrijke rol speelden, zullen in hoofdstuk vijf en zes worden geanalyseerd – wederom per land. Hierbij nemen de Handelingen of Protokolle een centrale plaats in als bronnen, maar ook andere bronnen zoals kranten uit die periode zullen worden gebruikt.
In de conclusie zal vervolgens worden aangegeven welke verschillen en overeenkomsten het opvallendst naar voren komen uit de analyse. Hiervoor wordt tevens een verklaring gegeven. In de conclusie zal bovendien met behulp van de resultaten van alle voorgaande hoofdstukken ¬de hierboven gestelde onderzoeksvraag worden beantwoord.

Deel I
Maatschappij en politiek in de jaren zestig in Nederland en Duitsland

1: Nederland in de jaren zestig

Come senators, congressmen / Please heed the call
Don’t stand in the doorway / Don’t block up the hall
For he that gets hurt / Will be he who has stalled
There’s a battle outside and it is ragin’
It’ll soon shake your windows and rattle your walls
For the times they are a-changin’

Bob Dylan – ‘The Times They Are A-Changin’’ (1964)

1.1 De Nederlandse maatschappij

Groeiende welvaart en de media
Vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog was Nederland in de ban van de wederopbouw. Dit ging gepaard met een mentaliteit die werd gekenmerkt door zuinigheid en soberheid. Het algemeen belang stond voorop, wat inhield dat in de eerste plaats bedrijven weer winstgevend moesten worden gemaakt. De lonen bleven relatief laag en van luxe voor de werkende klasse was nauwelijks sprake. Hoewel de arbeidsproductiviteit al in 1952 weer het niveau van voor de oorlog had bereikt, berustten de arbeiders in dit idee van ‘sociale harmonie’ en de vakbonden hielden zich tot tegen het einde van de jaren vijftig gedeisd. De jaren zestig staan mondiaal bekend om de grote veranderingen op maatschappelijk en politiek vlak. Over het algemeen vonden deze omwentelingen pas in de tweede helft van de jaren zestig plaats. De oorzaken van deze omwentelingen zijn echter wel degelijk in het begin van de jaren zestig (of zelfs eerder) te situeren.
Op sociaaleconomisch gebied was er bijvoorbeeld een keerpunt met de bouwstaking van 1960. Arbeiders, gesteund door de vakbonden, eisten een groter aandeel in de economische groei van de industrie. Deze eerste grootschalige, openbare vorm van verzet van de werkende klasse had direct succes: minister van Economische Zaken J.W. de Pous stemde na twee weken toe in een verbetering van de positie van de arbeiders. Deze toezegging bleek het begin van het einde van de loonpolitiek die de overheid vanaf 1945 had gevoerd. Lonen werden langzaam maar zeker vrijgegeven, wat leidde tot een sterke stijging van de lonen in het begin van de jaren zestig. In 1963 stegen de lonen met gemiddeld 9 procent, en in de daarop volgende jaren met 16,5 procent, 10 procent, 10 procent en 6,5 procent.
Een periode van groeiende welvaart brak aan, wat onder meer werd gekenmerkt door een toename van het aantal televisies en auto’s in de Nederlandse huishoudens. De opkomst van de tv had vanzelfsprekend grote gevolgen voor de Nederlandse maatschappij. Zo werd bijvoorbeeld de verzuildheid er nog eens extra door benadrukt. De uitzendingen werden namelijk verdeeld tussen de vijf verzuilde omroepen: de Algemene Vereniging Radio Omroep (AVRO), de Katholieke Radio Omroep (KRO), de Nederlandse Christelijke Radio Vereniging (NCRV), de Vereniging Arbeiders Radio Amateurs (VARA) en de Vrijzinnig Protestantse Radio Omroep (VPRO). Al eerder was geprobeerd om deze verzuildheid in het omroepbestel te doorbreken, en om bijvoorbeeld een BBC-achtige (British Broadcast Corporation) nationale omroep te stichten. Toch liepen deze pogingen telkens weer op niets uit.

Generatiekloof en gezagscrisis
Hoewel studenten door hun opvallende, soms zelfs asociale gedrag al heel lang de positie van buitenbeentje in de samenleving hadden ingenomen, ontstond in de jaren zestig in vrijwel alle West-Europese landen een steeds verder radicaliserende studentenbeweging. Een deel van de studenten was uiterst kritisch over de maatschappij en over de heersende elites. Het begin van deze kritische, Nederlandse studentenbeweging is te situeren in de oprichting van de Studenten Vakbeweging (SVB) in 1963, door de Nijmeegse Ton Regtien (1938 – 1989). Deze vakbond zou de financiële en sociale belangen van de Nederlandse studenten gaan behartigen. De SVB speelde een belangrijke rol in de politisering en radicalisering van de Nederlandse studenten-beweging, en keek daarbij niet zelden af bij de Oosterburen.
Hoewel Regtien en zijn kritische medestudenten soms spiekten bij de Duitse studenten, kwam het in Nederland nooit tot een geradicaliseerde en gepolitiseerde beweging zoals die in Duitsland en Frankrijk ontstond. De SVB schrok van de gewelddadige aard van de studentenprotesten van Rudi Dutschke (1940 – 1979) en de zijnen. Toch heeft de studentenbeweging ook in Nederland een belangrijke invloed op de maatschappij van de jaren zestig gehad. Zo was de roep om democratisering van de universiteiten behoorlijk succesvol, vooral in Nijmegen waar de studentenbeweging het sterkst was.

De kloof tussen de jongeren en de ouderen werd ook op andere vlakken duidelijk. Zo waren er bijvoorbeeld de bekende provobeweging van Roel van Duijn (1943) en de happenings van Robert Jasper Grootveld (1932 – 2009), die zich beiden vooral in Amsterdam gesteund wisten. Robert Jasper Grootveld – ook wel bekend als anti-rookmagiër – hield begin jaren zestig steeds beter bezochte happenings bij het standbeeld van Het lieverdje in Amsterdam. Bij deze bijeenkomsten werden theater, muziek en mystiek gecombineerd wat de Amsterdamse jeugd enorm aantrok. Een van de vaste bezoekers van deze ontmoetingen was de student Roel van Duijn. Hij liet zich inspireren door de happenings van Grootveld, en ontdekte hoe gemakkelijk de autoriteiten te provoceren waren.
Van Duijn ontmoette vervolgens de jonge anarchist Rob Stolk (1946 – 2011), en deze ontmoeting leidde uiteindelijk tot de publicatie van het blaadje Provo op 12 juli 1965. Het provoceren leek direct te werken: de redacteuren werden gearresteerd en het blaadje werd in beslaggenomen. De belangrijkste daden van Provo zijn alom bekend en er zal bij deze dan ook slechts kort worden stilgestaan, om een beeld te schetsen van de sfeer van de roerige jaren zestig. Hierbij is van belang dat Provo en de studentenbeweging in de tweede helft van de jaren zestig naar elkaar toe leken te groeien, en daarmee een illustratie zijn van een in die tijd alomtegenwoordig fenomeen (en gevoel): de generatiekloof.
Het protest tegen het huwelijk van Prinses Beatrix (1938) met de Duitser Claus von Amsberg (1926 – 2002) was een van de hoogtepunten van de Provobeweging. Zij liet zich vooral voor het daadwerkelijke huwelijk van haar sterkste kant zien, door de autoriteiten als vanouds in grote verwarring te brengen. Een grote hoeveelheid geruchten over het koninklijk huis en de aanstaande huwelijksplechtigheid werden de wereld in geslingerd. De autoriteiten raakten er steeds meer van overtuigd dat de Provo’s het huwelijk op harde wijze zouden verstoren. Uiteindelijk bleek het grootste gevaar een rookbom te zijn, die richting het koninklijk paar werd gegooid. Toch had Provo haar belangrijkste doel wederom bereikt: de autoriteiten waren geprovoceerd en de politie trad ongekend hard op tegen de ordeverstoorders.
Hoewel de provo’s en ook de studenten slechts kleine gezelschappen vormden, stonden zij wel model voor ‘de jeugd’, en dat zorgde ervoor dat er door de bevolking een duidelijke kloof tussen jong en oud werd waargenomen. Toch moet worden opgemerkt dat het grote merendeel van ‘de jeugd’ braaf studeerde en maar weinig te maken had met de schermutselingen in metropool Amsterdam. Vooral de Provobeweging was een Amsterdams gebeuren. De studentenbeweging kende ook veel steun in provinciale steden als Nijmegen, maar zou nooit uitgroeien tot een verhardde, geradicaliseerde groep van gewelddadige jongelingen, zoals dat in de grote steden in Duitsland eind jaren zestig gebeurde.
1.2 De Nederlandse politiek

Voortzetting van de rechts-confessionele samenwerking 1963-1965
Nadat het confessioneel-liberale kabinet-De Quay haar regeerperiode van vier jaar had volgemaakt, werden in 1963 weer Tweede Kamerverkiezingen gehouden. In de campagne voorafgaand aan de verkiezingen speelde het nieuwe medium televisie voor het eerst in de parlementaire geschiedenis een belangrijke rol. De kiezers konden hun kastje maar liefst vier keer afstemmen op een verkiezingsdebat. Plotseling moesten politici niet alleen veel kennis van zaken hebben, maar moesten zij ook mediageniek zijn. Soms leek het er zelfs op dat het laatste een belangrijkere rol speelde dan het eerste. Een voorbeeld hiervan is ‘Boer’ Hendrik Koekoek van de in 1959 opgerichte Boerenpartij (BP). Met zijn simplistische manier van debatteren en zijn populistische, antipolitieke houding bleek hij een mediageniek politicus te zijn.
De confessionele partijen en de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) hadden gedurende de campagne meermaals aangegeven met elkaar door te willen regeren. De kiezers leken dit met hen eens te zijn. De Katholieke Volkspartij (KVP) groeide een zetel van 49 naar 50, de beste verkiezingsuitslag van de katholieken ooit. De CHU (Christelijk-Historische Unie) kreeg er ook een zetel bij, waardoor ze met dertien afgevaardigden in de Kamer zitting namen. De antirevolutionairen verloren een zetel, en hielden er dertien over. De VVD kon voor de verkiezingen nog rekenen op negentien zetels, maar moest er hier drie van inleveren. Hoewel de coalitie dus in totaal twee zetels moest inleveren, behield zij haar meerderheid in de Tweede Kamer. Bovendien moest de PvdA als oppositiepartij het grootste verlies in de geschiedenis incasseren.
Na de verkiezingen kwamen twee nieuwe partijen in de Kamer. Ten eerste was er de opmars van de BP. Zij kwamen met drie zetels in het Parlement, mede als gevolg van het optreden van Boer Koekoek bij het verzet van de Vrije Boeren tegen de ontruimingen bij Hollandscheveld. Hiernaast was er ook het Gereformeerd Politiek Verbond (GPV) dat na de verkiezingen haar intrede deed in de volksvertegenwoordiging. De partij van fractievoorzitter Piet Jongeling (1909 – 1985) wist vooral te profiteren van de problemen die bij de antirevolutionairen speelden, waardoor het GPV dit keer, in tegenstelling tot de verkiezingen vier jaar eerder, wél een zetel wist te bemachtigen.
Na een moeizame formatie waarbij vooral de KVP onderling verdeeld was over de keuze tussen een centrumlinks en centrumrechts kabinet, staat er na zeventig dagen formeren een nieuw kabinet op het bordes. Het nieuwe kabinet bestaat uit dertien ministers van de KVP, de Anti-Revolutionaire Partij, de CHU en de VVD. KVP’er Vic Marijnen (1917 – 1975) is de nieuwe premier, en hij kan rekenen op een ruime steun in de Tweede Kamer: 92 zetels.
Gedurende de regeringsperiode van Marijnen deden zich enkele opvallende zaken voor die betrekking hadden op de verhouding tussen regering, parlement en het koninklijk huis. Zo was er bijvoorbeeld de kwestie met prinses Irene (1939) die wilde trouwen met de Spaanse prins Carlos Hugo de Bourbon Parma (1930 – 2010). De minister-president stond door zijn ministeriele verantwoordelijkheid voor een op religieus (Carlos Hugo was zéér rooms-katholiek), politiek (Hugo had geheuld met fascistische dictator Franco) en staatsrechtelijk (Hugo deed aanspraak op de Spaanse troon, zijn half-Nederlandse kinderen daarom evenzo) vlak zeer complexe zaak.
Kabinet-De Quay had tegen het einde van haar regeerperiode al geprobeerd om het verzuilde omroepbestel open te breken, maar belandde hierdoor bijna in een crisis, en zag hier dan ook van af. Dit zorgde er wel voor dat het probleem nu op het bord van kabinet-Marijnen lag. Het probleem werd nog verergerd toen de Reclame Exploitatie Maatschappij (REM) eind 1963 besloot te gaan uitzenden vanaf een kunstmatig eiland buiten de territoriale wateren. Bovendien voer het zendschip van Radio Veronica – een vooral door jongeren veel beluisterde piratenzender – ook voor de Hollandse kusten. De regering kreeg het voor elkaar om TV Noordzee, zoals de zender van de REM zou gaan heten, te blokkeren, maar Radio Veronica bleef nog tot midden jaren zeventig uitzenden.
Toch was de kern van het omroepprobleem met de verbanning van de REM nog niet opgelost. Het bestel werd nog steeds gedomineerd door de verzuilde omroepen: KRO, NCRV, VARA, AVRO en VPRO. Vooral de VVD en de CHU hadden aangedrongen op het doorbreken van deze verzuildheid in de media, maar vrijwel alle partijen waren intern verdeeld over de kwestie. Ook binnen het kabinet leidde de zaak tot tweespalt, en uiteindelijk zelfs tot de val van het kabinet. Toen de Kamer een motie van KVP-lid A.M.I.H. Baeten (1920 – 1996) aannam, die de regering verzocht om voor 1 maart 1965 met een oplossing voor de omroepkwestie te komen, moest het kabinet op 26 februari 1965 bekend maken dat zij hierover niet eenduidig kon beslissen. Dit betekende het einde van het kabinet-Marijnen.

De Nacht van Schmelzer
De verhoudingen tussen de confessionelen en liberalen waren dusdanig verslechterd, dat van een lijmpoging geen sprake kon zijn. Daarnaast voelden de meeste partijen niets voor nieuwe verkiezingen, omdat de kans bestond dat de omroepkwestie dan een belangrijk onderwerp zou worden in de campagne. Nu duidelijk was dat er met de VVD niet meer geregeerd kon gaan worden, en de CHU zichzelf had gediskwalificeerd door te eisen dat de omroepkwestie een ‘vrije kwestie’ zou blijven, zocht formateur Cals (1914 – 1971) zijn heil bij de PvdA. De oud-minister van Onderwijs Kunst en Wetenschap (OKW) wist al snel te bereiken dat de PvdA, KVP en ARP een overeenkomst bereikten over het omroepbestel. Dit was niet verwonderlijk, gezien het feit dat alle drie deze partijen een eigen omroep hadden, en daarmee dezelfde belangen. Vanwege het aantal politieke zwaargewichten in het nieuwe kabinet werd het ook wel ‘het kabinet van de sterke mannen’ genoemd.
Een van de voornaamste zaken waar het nieuwe kabinet tegenaan liep, was het uitgavenpatroon van de staat. Hoewel de partijen het er over eens waren dat de overheidsuitgaven in principe niet sneller zouden mogen stijgen dan het bruto nationaal product (bnp), bleek dit in de praktijk een lastige opgave: de begroting van 1966 zou ten opzichte van het jaar daarvoor met maar liefst 20 procent stijgen. De oplossing voor het groeiende begrotingstekort werd gezocht in de meest voor de hand liggende maatregel, namelijk een verhoging van de belastingen. Toch zag ook het kabinet zelf wel in dat dit enkel een gedeeltelijke oplossing was, en dat soberheid bij de overheidsuitgaven van groot belang was. Dit bewerkstelligen lukte slechts in beperkte mate, en de druk op de regering liep daarom op.
Deze druk kwam voornamelijk vanuit oppositiepartij VVD, maar werd door de rechtervleugel van de KVP versterkt, waardoor ook de verhoudingen binnen de coalitie onder druk kwamen te staan. KVP-fractievoorzitter Norbert Schmelzer (1921 – 2008) had grote moeite om de fractie op één lijn te houden. Hier kwam ook nog de omstandigheid bij dat zowel de PvdA als de KVP bij de Provinciale Statenverkiezingen in de lente van 1966 behoorlijk verloor, wat leidde tot een groeiende interne kritiek. Die kritiek bestond uit het verwijt dat beide partijen naar elkaar toe te toegeeflijk waren geweest. Dit was de basis voor een climax die tot een van de bekendste politieke momenten uit de Nederlandse politieke geschiedenis gerekend kan worden.
Tijdens het begrotingsdebat in de nacht van 13 op 14 oktober 1966 voerde de VVD de druk op het kabinet stevig op. Ze vonden dat het kabinet te veel uitgaf en te weinig deed om dit structureel te veranderen. Om de oppositie de wind uit de zeilen te nemen, stelde KVP-fractievoorzitter Norbert Schmelzer zich kritisch op ten opzichte van het financiële beleid van zijn regering. Met het indienen van een kritische motie hoopte hij de rechterflank van de katholieken binnen boord te houden:
De Kamer, gehoord de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen over de Rijksbegroting 1967, van mening, dat in het voorgenomen financieel-economisch beleid meer waarborgen moeten worden gelegd voor een evenwichtige groei en tegen verdergaande geldontwaarding en werkloosheid, spreekt als haar overtuiging uit, dat mede met het oog op de mogelijkheden voor 1968 naast een verbetering voor de dekking 1967 maatregelen ter voorkoming van extra-uitgavenstijging voor 1968 noodzakelijk zijn, nodigt de Regering uit, daartoe voorstellen te doen, en gaat over tot de orde van de dag.

Schmelzer benadrukte dat het hier niet ging om een motie van wantrouwen, maar dit werd door de regering toch anders ervaren. Voor de stemming over de motie gaf minister-president Cals aan dat hij de motie zag als een blijk van ‘gebrek aan vertrouwen in het financieel-economisch beleid’ van zijn kabinet. Bij de hierop volgende stemming werd de motie aangenomen met 75 stemmen vóór en 62 stemmen tegen. Hiermee was het kabinet-Cals om tien over half vijf in de ochtend gevallen, in de nacht die te boek zou komen te staan als de Nacht van Schmelzer.
De dolkstoot van Schmelzer in de rug van zijn eigen premier heeft in de politiek lange tijd een belangrijke rol gespeeld. Schmelzer kwam niet af van zijn imago als ‘gladde teckel’, en de PvdA was gesterkt in haar overtuiging dat de katholieken niet te vertrouwen waren. Toch heeft recent onderzoek aangetoond dat de motie van Schmelzer zeker niet eenduidig als ‘moord met voorbedachten rade’ – zoals PvdA-minister van Financiën Anne Vondeling (1916 – 1979) verkondigde – mag worden beschouwd. Schmelzer heeft naar aanloop van het debat voortdurend getracht premier Cals te overtuigen dat hij zijn financieel beleid moest bijstellen, omdat hij anders een groot deel van de KVP-fractie zou wegdrijven. Cals verzuimde dit en als laatste redmiddel probeerde Schmelzer de rechterflank van zijn fractie binnenboord te houden met zijn motie, waarvan hij bovendien duidelijk had aangegeven dat het niet ging om een motie van wantrouwen.
Deze herziening van die historische nacht is voor hedendaagse parlementaire historici van groot belang, maar men moet wel onthouden dat de ‘broedermoord’-versie van het verhaal in de jaren zestig en zeventig nog een grote rol speelde. Het begrotingsdebat was het eerste debat dat rechtstreeks op de tv werd uitgezonden, waardoor de Nederlandse kiezer meteen een directe kijkje kreeg in de politieke machtspelletjes die in hun volksvertegenwoordiging werden gespeeld. Bovendien was de Nacht van Schmelzer belangrijk voor de verhouding tussen de roomsen en de socialisten. De twee vertrouwden elkaar al nauwelijks, en de actie van Schmelzer leidde tot een nog groter wantrouwen jegens de KVP.
Na de val van kabinet-Cals werd er door de KVP en ARP een interim-kabinet onder leiding van ARP-er Jelle Zijlstra (1918 – 2001) gevormd, dat lopende zaken zou gaan afhandelen en vervroegde verkiezingen zou uitschrijven. Een van de meest vooraanstaande lopende zaken die het rompkabinet nog had te behandelen, was de omroepkwestie. De omroepwet die door kabinet-Zijlstra werd ontworpen, leidde er toe dat de verzuildheid binnen het omroepstelsel deels werd doorbroken, wat er op zijn beurt voor zorgde dat omroepen als Veronica, de Televisie Radio Omroep Stichting (TROS) en de Evangelische Omroep (EO) uiteindelijk een plek binnen de ether wisten te bemachtigen.

De verkiezingen van 1967
Op 15 februari 1967 vonden de vervroegde landelijke verkiezingen voor de Tweede Kamer plaats. Deze verkiezingen waren in meerdere opzichten bijzonder, met een aantal nieuwe partijen die het goed deden en oude partijen die veel verloren. De KVP verloor maar liefst acht zetels, wat gezien kan worden als afstraffing voor de Nacht van Schmelzer. Opvallend is echter dat ook de PvdA een groot verlies kreeg te verwerken: zij moest – nota bene als gedupeerde van de Nacht –maar liefst zes zetels inleveren.
De belangrijkste nieuwe partij die in 1967 meedeed aan de verkiezingen was Democraten ’66 (D’66). De partij was opgericht door een jonge generatie van voornamelijk Amsterdammers, die zich ergerden aan het vastgeroeste Nederlandse politieke bestel en de ondoorzichtigheid van de politieke besluitvorming. Zij riep dan ook op tot een grondige herinrichting van het politieke stelsel. Zo wensten de democraten onder meer een rechtstreeks gekozen minister-president, wat ervoor zou kunnen zorgen dat de regering meer legitimatie bij de kiezer in de wacht sleepte. Bovendien zou de Kamer met deze herziening onafhankelijker worden van de regering, en zou het dualisme (verdeling van taken tussen volksvertegenwoordigers en bestuur) – dat theoretisch al bestond – ook in de praktijk gebracht kunnen worden. De democratisering van de Nederlandse politiek zou ook vorm moeten krijgen door een hervorming van het kiesstelsel. D’66 wenste namelijk de invoering van een districtenstelsel, waardoor de kiezer een sterkere band zou krijgen met de gekozenen.
Aanvankelijk was het niet de bedoeling dat D’66 een nieuwe partij zou worden, naast de bestaande partijen. Zij wilde juist dat het oude systeem en de oude partijen zouden ontploffen, en dat hiervoor in de plaats een tweepartijensysteem zou ontstaan, zoals dat ook in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten van Amerika bestond. Hiervoor zouden de progressieven zich moeten verenigen in een partij, wat dus ook inhield dat progressieve confessionelen zich los zouden weken van hun partijen, en dat de PvdA afstand zou moeten doen van haar ouderwetse socialistische ideologie. Dit streven kwam echter geheel niet van de grond; de gevestigde politiek en politici wensten vast te houden aan het verzuilde partijenstelsel, en wensten hun ideologie niet los te laten. Hoewel deze zo vurig gewenste doorbraak er dus niet in zat, was de vernieuwende boodschap van de jonge intellectuelen wel aantrekkelijk voor de Nederlandse kiezer. Vooral de jongeren brachten hun stem uit op de partij van oprichter en lijsttrekker H.A.F.M.O van Mierlo (1931 – 2010). Bij de verkiezingen kwamen zij direct met zeven zetels in de Kamer, wat in die tijd een enorme winst genoemd mocht worden.
De BP wist bij de verkiezingen van 1967 door te groeien met maar liefst vier zetels, waardoor ze met zeven afgevaardigden in de Kamer mochten plaatsnemen. Daar waar D’66 vooral de anti-elitaire gevoelens in de steden wist aan te spreken, deed de BP dat bij agrariërs. De partij ageerde op populistische wijze tegen de Haagse elite die zich volgens haar verrijkte ten koste van de boeren. Hierbij was lijsttrekker Hendrik Koekoek vooral erg conservatief en vaak nogal simplistisch. Met deze volkse wijze van debatteren – versterkt door zijn Drentse accent – sprak hij ook een deel van de achterban van de PvdA en de KVP aan.

2: Duitsland in de jaren zestig

2.1 De Duitse maatschappij
Het einde van de wederopbouw
In 1949 werd de Bundesrepublik Deutschland (BRD) opgericht, en vonden er voor het eerst sinds 1933 weer vrije (en eerlijke) parlementsverkiezingen plaats. De jaren die hierop volgden stonden voornamelijk in het teken van de wederopbouw, en het herstellen van de Duitse economie. Dat dit niet zonder succes was, valt op te maken uit cijfers uit deze periode. Zo slonk de werkloosheid tussen 1950 en 1964 van 10,4 procent tot 0,08 procent. De nettolonen stegen in deze periode met 5,2 procent en het bnp groeide zelfs van 98 miljard DM tot 413 miljard DM. Deze cijfers geven niet alleen aan dat het opbouwen van de Duitse economie uitstekend verliep, ze impliceren ook dat er sociale veranderingen plaatsvonden binnen de BRD.
Hoewel deze groei voor de jaren vijftig nog zou kunnen worden gezien als vervanging van verloren eigendommen, is duidelijk dat het in de jaren zestig voornamelijk het verwerven van meer welstand betrof. Waar vakanties naar landen als Italië en Spanje voor de oorlog slechts aan de hogere klassen van de Duitse samenleving waren voorbehouden, werden deze in de jaren zestig langzaam ook voor de middenklasse en zelfs delen van de arbeidersklasse betaalbaar. Bovendien werd er razendsnel een degelijk systeem van sociale zekerheid opgebouwd, dat in sommige punten mondiale primeurs bevatte. Een voorbeeld hiervan is het doorbetalen van het loon bij ziekte. Al vanaf de eerste dag dat een arbeider niet kon komen werken, kreeg deze alsnog 95 procent van zijn loon uitbetaald. Deze periode van schijnbaar onbegrensde groei van de Duitse welvaart werd ook wel het Wirtschaftswunder genoemd.
Van groot belang voor de BRD was de scheiding met de DDR (Deutsche Demokratische Republik), en de bouw van de muur vanaf augustus 1961. Duitsland was vanaf dat moment officieel verdeeld, en het uitzicht op een hereniging slonk met de jaren. De BRD was in 1955 lid geworden van de NAVO (Noord-Atlantische Verdragsorganisatie), en de DDR had zich aangesloten bij het Warschaupact. Het Duitse grondgebied was hiermee na de Tweede Wereldoorlog een van de belangrijkste strategische posities in de Koude Oorlog – voor beide zowel de Sovjets als de Amerikanen. Dit beseften de (West-)Duitsers ook terdege, en het beklemmende gevoel van de Koude Oorlog was logischerwijs in Duitsland dan ook sterker aanwezig dan in bijvoorbeeld België of Nederland.
De West-Duitse bevolking moest na de oorlog niet alleen wennen aan het nieuwe, bijna als grondrecht ervaren, kapitalisme en het schijnbaar grenzeloze consumeren, maar ook aan de nieuwe vrijheden en het parlementaire systeem die vanaf 1949 bestonden in de BRD. In de jaren vijftig werd er nauwelijks gebruik gemaakt van bijvoorbeeld het recht om te protesteren. In de jaren zestig veranderde dit en werden de burgers langzaam mondiger. Dit bleek vooral bij de Spiegel-affaire die in 1962 plaatsvond. Deze affaire leidde uiteindelijk zelfs tot het einde van Adenauers tijdperk, die als gevolg van deze kwestie moest aftreden als bondskanselier.
De Spiegel-affaire was in oktober losgebarsten nadat journalist Conrad Ahlers (1922 – 1980) een artikel had geschreven over de toestand van de Bundeswehr, het Duitse leger, en daarbij ook kritiek had geleverd op het verdedigingsconcept van minister van Defensie Franz Josef Strauß (1915 – 1988). De kern van de kritiek was dat Duitsland in het geval van een aanval van Rusland of een van haar bondgenoten niet in staat zou zijn zichzelf te verdedigen. Slechts met de inzet van atoomraketten van de Westelijke bondgenoten zou een aanval kunnen worden afgeslagen.
De verantwoordelijke minister Strauß, tevens lijdend voorwerp in het artikel, reageerde op het artikel door de auteur van het artikel en de uitgever en eigenaar van het blad ¬ – Rudolf Augstein (1923 – 2002) – van landverraad te beschuldigen. Hij liet hen door de politie arresteren en hun kantoren werden doorzocht. Deze vorm van machtsmisbruik door een minister is op zichzelf al bedenkelijk, maar bondskanselier Adenauer gooide nog eens olie op het vuur door al voor de uitkomst van het gerechtelijk onderzoek te spreken over landverraad. Dit laatste zou uiteindelijk leiden tot de val van Adenauers laatste kabinet.
De Spiegel-affaire accelereerde ook de ontwikkeling van een zeer kritische studentenbeweging in Duitsland. Het aantal studenten was in de jaren vijftig en begin jaren zestig al enorm toegenomen door de grote investeringen van de Duitse staat in het (hoger) onderwijs. Hierdoor was studeren in Duitsland relatief goedkoop en daarmee ook toegankelijk voor de lagere- en middenklassen. De studenten zagen de affaire van Strauß als bewijs van het feit dat de oude elite weinig op had met de democratie en de nieuw verworven rechten, zoals in dit geval de vrije meningsuiting. De studentenbeweging raakte sterk geradicaliseerd en gepolitiseerd, wat in dit geval wilde zeggen dat de beweging steeds linkser werd.
Bovendien werd in de jaren zestig de discussie over de omgang met het nationaalsocialistische verleden (weer) verhevigd, onder meer door vele schandalen die voor het voetlicht kwamen, en grote processen zoals dat van Adolf Otto Eichmann (1906 – 1962) in Jerusalem in 1961 en het Frankfurt Auschwitz-proces van 1963 tot 1965. Hierbij kwam nog het bekend worden van de foute oorlogsgeschiedenis van enkele parlementariërs en grote bankiers. Dit alles leidde tot een discussie over de vraag in hoeverre Duitsland al uit de schaduw van haar verleden was gestapt, en of er wel genoeg was gedaan om het land te zuiveren van ‘foute’ bestuurders. Vooral onder studenten en intellectuelen leefde het idee dat dit niet het geval was.
Van groot belang voor de wisselwerking tussen maatschappij en politiek was ook de Außerparlamentarische Opposition (APO, Buitenparlementaire Oppositie) die tot bloei kwam binnen de geradicaliseerde studentenbeweging. Deze APO kwam tot stand na de vorming van de ‘Grote Coalitie’ in 1966, die kon rekenen op meer dan 90 procent van de zetels in de Bundestag. De FDP (Freie Demokratische Partei) kon als oppositiepartij nauwelijks een rol spelen, en dus was het niet erg verrassend dat de kritische studenten zichzelf zagen als enige echte oppositie tegen deze ‘Grote Coalitie’, die met haar grote meerderheid gemakkelijk de grondwet kon veranderen. Tegen deze plannen (de zogenaamde Notstandsgesetze) kwam de APO vooral in opstand, maar zij bleef ook bij andere kwesties zeer kritisch tegenover de coalitie staan.
In Duitsland was 1968 – net als in Frankrijk, en in mindere mate in de Verenigde Staten – het hoogtepunt van de protestbewegingen, waarbij de studentenbeweging, de APO en vele andere burgerrechten- pacifistische en anderszins links getinte bewegingen samensmolten tot een grote protesterende massa. Deze bestond vooral uit jongeren, maar het is toch te kort door de bocht om deze beweging van 68-ers als onderdeel van een generatieconflict te zien. Zoals eerder al genoemd, namen aan de protesten ook delen van de intellectuele en academische kringen deel, en ook bijvoorbeeld de communisten.
Een voorbeeld van deze climax van de studentenprotesten was de moordaanslag op Rudi Dutschke. Deze uiterst linkse student was een van de leiders van de protestbeweging, en stond bekend om zijn harde, agressieve houding ten opzichte van de autoriteiten. In april 1968 werd er een moordaanslag op hem gepleegd door de neonazi Josef Bachmann, die bang was geworden voor de ‘communist’ door enkele opzwepende artikelen in dagbladen zoals de National-Zeitung. Bachmann besloot vervolgens dat hij Dutschke zou stoppen. Hij schoot de studentenleider tweemaal in het hoofd en eenmaal in de schouder. Wonderbaarlijk genoeg overleefde Dutschke de aanslag (hij zou in 1979 alsnog sterven aan de gevolgen van door de aanslag opgelopen hersenschade).
De moordaanslag leidde tot een storm van verontwaardiging onder de Duitse studenten en de gehele protestbeweging. Deze gaven de dagbladen, en in het bijzonder uitgever Axel Springer (1912 – 1985) de schuld van de moord, gezien de campagne die deze uitgever had gevoerd tegen de studentenbeweging. Vooral Bild had een zeer harde en persoonlijke strijd tegen Dutschke gevoerd, waarbij zij zelfs opriepen tot ‘ingrijpen’. De woede van de studenten richtte zich dus op het Springer-concern, en leidde tot een zeer agressieve sfeer en zelfs straatgevechten in enkele grote steden in Duitsland, waaronder Berlijn. Hierbij werden onder meer de gebouwen van het dagbladconcern aangevallen.

2.2 De Duitse politiek

Het tijdperk-Adenauer
Sinds de oprichting van de BRD in 1949 waren de christendemocratische partijen CDU (Christlich Demokratische Union Deutschlands ) en CSU (Christlich-Soziale Union) dominant geweest. Dit was tot uitdrukking gekomen in vijf kabinetten geleid door Konrad Adenauer. Hij was de grote man in de Duitse politiek van de jaren vijftig en begin jaren zestig. Het eerste kabinet-Adenauer (1949 – 1953) was een coalitie van CDU, CSU, FDP en DP (Deutsche Partei). Het tweede kabinet-Adenauer (1953 – 1957) was een voortzetting van dit kabinet, maar ook de Bond van Vluchtelingen en Rechtelozen – een belangengroepering – nam zitting in de regering. Beide coalities kenden een politiek rustige periode, die voornamelijk draaide om het wederom op de kaart zetten van de Duitse economie en het opbouwen van het democratische Duitsland. Dat dit met succes werd bewerkstelligd, bleek al in de vorige paragraaf.
Na twee gezamenlijke kabinetten waren de CDU/CSU en de FDP op elkaar uitgekeken, en besloot Adenauer zijn derde coalitie aan te gaan met alleen de conservatieve DP. Toch veranderde langzaam de rustige situatie tijdens dit kabinet. Dit kwam mede door de transformatie die de SPD doormaakte eind jaren vijftig, begin jaren zestig. Grofweg kan gesteld worden dat de sociaaldemocraten veranderden van een streng marxistische partij naar een regierungsfähige partij. Voorbeelden van deze transformatie zijn de acceptatie van de zogenaamde Westbindung; de integratie van de BRD in West-Europa, en het afwijzen van het marxisme als de fundering van de partij in 1959. De SPD was op deze wijze langzaam een serieuze gesprekspartner geworden in de Bundestag, en – belangrijker nog – een potentiële coalitiepartner voor de CDU/CSU.
Ondertussen zat ook het derde kabinet-Adenauer de rit uit, en na de verkiezingen van 1961 kon de inmiddels ruim de tachtig gepasseerde Adenauer zijn vierde kabinet, wederom met de FDP, formeren. Het kabinet kwam in onrustiger vaarwater terecht, en uiteindelijk deed de eerder genoemde Spiegel-affaire haar de das om. Naar het bleek had defensieminister Strauß zijn collega-minister van Justitie, FDP-er Wolfgang Stammberger (1920 – 1982), niet op de hoogte gesteld van zijn onderzoek naar de Spiegel-redacteur en auteur. Dit leidde ertoe dat de FDP-ministers opstapten, en niet veel later ook de CDU/CSU-ministers. Het vierde kabinet-Adenauer was hiermee gevallen.
Er moest een nieuwe coalitie worden gesmeed, en voor het eerst sinds 1949 vonden er serieuze onderhandelingen plaats tussen CDU/CSU en de SPD, om te onderzoeken welke samenwerking tussen deze drie partijen mogelijk zou zijn. Hoewel de onderhandelingen op niets uitliepen, waren deze wel van groot belang voor de SPD (en in zekere zin ook voor de FDP); de CDU en CSU hadden aangegeven dat de SPD voor hen een serieus alternatief was voor regeren met de liberalen.

De ‘Grote Coalitie’ 1966-1969
De onderhandelingen van de christendemocraten met de sociaaldemocraten hadden de druk binnen de FDP verhoogd om de problemen die zij met Adenauer hadden aan de kant te zetten, en het weer te proberen met de CDU/CSU. De drie partijen kwamen er uiteindelijk toch uit, en spraken af met elkaar verder te gaan. De FDP had wel voor elkaar gekregen dat de gewraakte Adenauer halverwege de rit zou aftreden. Ook binnen de christendemocraten waren stemmen die vonden dat het tijd was voor vernieuwing, en in de herfst van 1963 gaf Adenauer na vijf kabinetten en veertien jaar bondskanselier te zijn geweest het stokje over aan partijgenoot Ludwig Erhard (1897 – 1977). Onder hem zat de coalitie de rit uit tot de verkiezingen van 1965.
Even voor de verkiezingen had de SPD (op aandringen van de CDU/CSU) een lijst samengesteld van eventuele ministers en tevens een programma met verschillende punten voor eventuele onderhandelingen na de verkiezingen. Deze inspanningen zorgden ervoor dat er een goed klimaat ontstond tussen de sociaaldemocraten en de christen-democraten. De verkiezingen waren een succes voor de CDU en de CSU. Ondanks de goede sfeer tussen hen en de socialisten, besloten zij toch weer te gaan regeren met de liberalen. Voor de SPD was dit een grote teleurstelling. Toch groeiden de spanningen tussen CDU/CSU en de FDP in de tweede regering-Erhard razendsnel. Er waren veel akkefietjes, en dit leidde tot de climax; de kabinetscrisis in oktober 1966. De FDP-fractie in de Bundestag stemde tegen een wet die de belastingen zou verhogen om een gat in de begroting te vullen. De FDP-ministers stapten op en als gevolg daarvan moest er een nieuw kabinet worden gevormd.
De inspanningen van de SPD bleken nu alsnog hun vruchten af te werpen; een SPD-fractievergadering in oktober 1966 werd onderbroken door de fracties van CDU en CSU om de sociaaldemocraten te verwittigen van de aanstaande val van het kabinet. Dit was een overduidelijk teken dat de SPD zich kon gaan voorbereiden op coalitieonderhandelingen met CDU en CSU.
Met het vertrek van de vier FDP-minister rees de druk op bondskanselier Erhard om ook op te stappen. Zowel binnen als buiten de CDU/CSU-fractie adviseerden politici Erhard om de eer aan zichzelf te houden, soms zelfs publiekelijk. Aanvankelijk negeerde de bondskanselier deze oproepen steevast, maar uiteindelijk werd de druk voor hem onhoudbaar. Op 2 november 1966 verklaarde Ludwig Erhard dat ‘an seiner Person solle die Bildung einer Koalitionsmehrheit nicht scheitern’. Dit kon niets anders betekenen dan dat hij bereid was een stap opzij te doen. De CDU/CSU-fractie twijfelde niet om verdere stappen te ondernemen, en op 10 november werd Kurt Georg Kiesinger (1904 – 1988) gekozen als kandidaat-bondskanselier.
Al snel werd duidelijk dat nóg een kabinet van CDU, CSU en FDP er niet in zat, vanwege de verpeste verhoudingen tussen de liberalen en de christendemocraten. Een coalitie tussen FDP en SPD werd in deze tijd (ook nog) niet beschouwd als een serieuze optie, en dus waren de CDU, CSU en SPD het er al snel over eens dat zij met zijn drieën zouden gaan regeren. In december 1966 legden zij hun regeringsverklaring af voor de Bundestag, waarvan zij maar liefst 90,3 procent van de zetels bezetten. De coalitie zou door dit hoge percentage bekend worden als Große Koalition.

Belangrijkste problemen en debatten
De periode vanaf 1949 was economisch en sociaal een zeer succesvolle periode voor de BRD, zoals reeds in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk werd aangegeven. Aan deze glorierijke periode van schijnbaar onbegrensde groei zou halverwege de jaren zestig tijdelijk een eind komen. Bij het aantreden van de ‘Grote Coalitie’ eind 1966 was de Duitse economie in een recessie terechtgekomen. Als gevolg van het uitgavenpatroon van het kabinet-Ehrhard – dat vlak voor de verkiezingen van 1965 enkele politieke ‘geschenken’ had weggegeven, zoals hogere pensioenen, kinderbijslag en andere sociale subsidies – was er nauwelijks een financiële buffer opgebouwd. Hierdoor sloeg de recessie in de tweede helft van 1966 in Duitsland harder toe dan in andere landen.
Een ander probleem dat in de Duitse politiek ontstond halverwege de jaren zestig, was de opkomst van extreemrechts. Bij de verkiezingen van 1965 had de rechtsextremistische Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) 2 procent van de stemmen gewonnen. Hoewel dit niet genoeg was om zetels te krijgen in de Bondsdag, schokte deze uitslag de Duitse politiek. Immers, het feit dat een neonazistische partij meer dan 650.000 stemmen had weten te vergaren (en bij de verkiezingen voor de Länder en gemeenten zelfs nog verder groeide) was een duidelijk teken van groeiende ontevredenheid onder de kiezers. Behalve extreemrechts, was ook extreemlinks in die periode populair. Ook dit leidde bij de regering tot veel zorgen. Zoals in de vorige paragraaf al werd aangegeven, raakten het uiterst linkse circuit, de studentenbeweging en een deel van de intelligentsia met elkaar verknoopt, en dit zorgde landelijk voor veel onrust.
Hiermee nauw verbonden was het debat over de wenselijkheid van een regering die kon rekenen op maar liefst 90 procent van de
zetels in het parlement. De verhouding tussen coalitie en oppositie was totaal uit balans, en de regering kon relatief gemakkelijk grondwetswijzigingen doorvoeren, aangezien zij de hiervoor vereiste tweederdemeerderheid gemakkelijk behaalden. Dit was ook nadrukkelijk een van de belangrijkste doelen van de ‘Grote Coalitie’ geweest. De CDU, CSU en SPD waren het erover eens dat de Duitse grondwet dringend gemoderniseerd diende te worden. In de regeerperiode van Kiesingers ‘Grote Coalitie’ (die minder dan drie jaar bedroeg) werden er twaalf aanpassingen aan de grondwet gedaan. Ter vergelijk: in de zestien jaar tussen 1949 en 1965 waren er zestien grondwetswijzigingen doorgevoerd. Een deel van de wetenschappelijke gemeenschap en andere intellectuelen waren dan ook kritisch over het democratisch gehalte van deze coalitie en de zwakke positie van het parlement.
De grondwetswijzigingen die de meeste opschudding veroorzaakten in de Duitse politiek en maatschappij waren de zogenaamde Notstandsgesetze, die vastlegden wat de rechten en plichten van staat en bevolking waren in het geval van opstand of oorlog. De Duitse grondwet van 1949 voorzag alleen in een zeer minimale noodwet. De overige beleidsautonomie lag bij de geallieerde bezettingsmachten. Met de nieuwe Notstandsgesetze zou de Duitse staat deze beleidsautonomie terugkrijgen. Vorige kabinetten hadden dit ook al geprobeerd, maar zij stuitten in de samenleving en het parlement op grote weerstand (ook van de SPD tot 1966). De reden dat de emoties zo hoog opliepen bij dit debat moet – in ieder geval deels – worden gezocht in de tragische teloorgang van de Weimarrepubliek; de eerste Duitse democratie die ten einde kwam toen Adolf Hitler in 1933 de macht greep met behulp van een noodwet. Na een periode van heftige debatten, eindeloze hearings van een grote hoeveelheid experts en zwaarbevochten compromissen werden de Notstandsgesetze, ondanks het verzet, in mei 1968 gewijzigd.

Deel II
Hervorming. De wijziging van de Reglementen van Orde in Nederland en Duitsland

3: Het Reglement van Orde

Ik kijk natuurlijk ook ontzettend graag naar de televisie. Weet je waar ik zo graag naar kijk, mensen? Naar die uitzendingen van de Tweede Kamer, kijkt u daar wel eens naar? Dat vind ik prachtig; dan zie je zo die zaal, en al die figuren zie je dan zitten. Iedereen zit daar dan, en in het midden van de zaal staat een microfoon met zo’n bewindslied. […] En die man staat daar dan te spreken, en die denkt dat hij iets belangrijks zegt – en dat zou best kunnen, dat kan wel eens toevallig zo uitvallen. […] En dan vind ik zo merkwaardig dat – terwijl die man staat te praten – die andere kamerleden gewoon door het beeld lopen en met elkaar zitten te kletsen. […] Dat vind ik toch bij het onbeschofte af, zeg!

Toon Hermans – ‘One Man Show’ (1980)

3.1 Aanleiding tot hervorming
Toen de Tweede Kamer na de oorlog haar werk weer hervatte, deed zij dit over het algemeen aan de hand van de regels en procedures die voor de oorlog ook werden gebruikt. Plenaire debatten werden voorbereid in ‘afdelingen’, waarin alle kamerleden door middel van loting werden ingedeeld. Het idee hiervan was dat de volksvertegenwoordigers van alle vakgebieden op de hoogte zouden blijven. Het systeem van afdelingen was echter alles behalve ideaal. Zo kon het bijvoorbeeld voorkomen dat door loting in de afdeling voor Landbouw geen enkele landbouwspecialist zat, maar wel vier defensiespecialisten, of andersom. Er waren vijf afdelingen, die allemaal elk regeringsvoorstel – ongeacht het onderwerp daarvan – bestudeerden. Vervolgens brachten zij hierover verslag uit aan de Centrale Afdeling, die bestond uit de voorzitters van de afdelingen en de Kamervoorzitter.
Al heel lang waren er klachten over deze werkwijze, maar de weerbarstige praktijk leidde ertoe dat het fenomeen nog lang bleef bestaan in de Tweede Kamer. Al vanaf eind negentiende eeuw bestond de mogelijkheid om het vooronderzoek in commissies te doen, maar dit gebeurde zelden. Na de oorlog werd de commissie echter een steeds vaker gebruikte werkwijze, en werden er vaste commissies ingesteld voor sommige beleidsterreinen. De terreinwinst van deze commissies ging ten koste van de afdelingen, en langzaam maar zeker werden de commissies steeds belangrijker in het parlementaire werk.
Begin jaren zestig kreeg de Commissie voor de Werkwijze van Kamervoorzitter Frans-Joseph van Thiel (1906 – 1993) de opdracht te onderzoeken hoe het parlementaire werk verbeterd en gemoderniseerd kon worden. De Commissie onderzocht verschillende mogelijkheden en potentiele wijzigingen van het Reglement van Orde, maar kwam tot de conclusie dat het wijzigen van losse artikelen niet afdoende zou zijn. Volgens de Commissie – waarvan Van Thiel eveneens de voorzitter was – was een algehele en systematische herziening van het RvO wenselijk.
Een van de problemen die de Commissie had vastgesteld, was het gebrek aan werkruimte voor kamerleden. Sinds de uitbreiding van het aantal leden van honderd naar honderdvijftig in 1956 was er nauwelijks werkruimte in de vorm van kantoren bijgekomen, en slechts weinig volksvertegenwoordigers hadden hier beschikking over. Bovendien hadden de fracties bijna geen personele ondersteuning tot hun beschikking.
Verder speelden er enkele essentiële vraagstukken over de mogelijkheden om de efficiëntie van de Kamer te verbeteren. Dit was een van de belangrijkste motivaties om het Reglement van Orde grondig te herzien en vooral te moderniseren – en daarmee de werkwijze van het parlement. Ook kwamen openbaarheid en levendigheid centraal te staan in de debatten over de werkwijze van de volksvertegen-woordiging. Dit gebeurde onder meer onder invloed van de kritische houding van ‘het volk’ ten opzichte van de ondoorzichtige werkwijze van het parlement. Ook de opkomst van de televisie en de bijkomstige uitzending van debatten beïnvloedde de roep om openbaarheid en levendigheid. Plotseling werd zichtbaar hoe de ‘Hoge Heren in Den Haag’ hun werk deden, en voor veel burgers was dit uiterst teleurstellend. Dat ook de Commissie dit al in zag, blijkt uit het feit dat openbaarheid en transparantie belangrijke thema’s waren in de debatten.
Van groot belang voor de ontwikkelingen met betrekking tot de hervorming van de werkwijze was het voorzitterschap van Frans-Joseph van Thiel vanaf januari 1963. Daar waar zijn voorganger L.G. Kortenhorst bekend stond om zijn strakke, conservatieve optreden, maakte Van Thiel zich juist geliefd onder de meer hervormingsgezinde kamerleden. Uit het feit dat hij –evenals zijn ondervoorzitters J. Bommer en J.M. Stoffels-van Haaften- tot 1972 jaarlijks werd herkozen, bleek zijn populariteit. Zijn gevoel voor modernisering bleek onder meer uit het feit dat hij de formele, traditionele verwelkoming van de Kamervoorzitter bij aanvang van plenaire vergaderingen sterk versoberde en de grote inspanningen die hij leverde om burgers te betrekken bij het werk van de volksvertegenwoordiging.
Het is in dit licht dan ook niet verwonderlijk dat de eerste live-uitzending van een kamerdebat op de televisie plaatsvond onder de voorzittershamer van Van Thiel. Zijn belangrijkste wapenfeit in deze periode was echter zijn inzet voor de hervorming van het Reglement van Orde. Hij speelde hierin een gewichtige rol, zowel als Kamervoorzitter alsmede als voorzitter van de Commissie voor de Werkwijze. Hierbij kon hij bovendien rekenen op de steun van ondervoorzitter Jan Bommer (1945 – 1967), die in de Commissie voor de Werkwijze een leidersrol vervulde.
3.2 De Commissie voor de Werkwijze
De Commissie voor de Werkwijze der Kamer bestond uit negentien leden, die evenredig naar het aantal kamerzetels waren verdeeld over de fracties. Er waren vijf KVP’ers, vier PvdA’ers, drie VVD’ers, twee leden van zowel de ARP als de CHU en de Communistische Partij Nederland (CPN), Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) en Pacifistisch Socialistische Partij (PSP) hadden allen één afgevaardigde. Helaas is het debat dat in deze Commissie is gevoerd moeilijk te traceren, maar er kan op basis van het ontwerp-regelement en de memorie van toelichting wel een beeld worden geschetst van de belangrijke onderwerpen die in de Commissie aan bod zijn geweest.

Efficiëntie
Het eerste belangrijke onderwerp was het voorstel van de Commissie om het bestuur van de Kamer te hervormen. In plaats van de Centrale Afdeling, die slecht functioneerde en waarover veel onvrede bestond, werd de invoering van het ‘Presidium’ voorgesteld. Dit zou gaan bestaan uit de voorzitter en ondervoorzitters van de Tweede Kamer, en kon worden gezien als het nieuwe dagelijks bestuur van de Tweede Kamer. Zij moest erop toezien dat debatten ordelijk verliepen en dat het Reglement van Orde werd nageleefd. Ook werden de fracties voor het eerst nadrukkelijk benoemd in het ontwerpreglement. De Commissie vond dit van belang gezien de steeds belangrijker rol die deze speelden in het dagelijks werk van de Kamer.
Een andere maatregel die de efficiëntie van het parlementaire werk zou moeten bevorderen, was de introductie van de Openbare Commissievergadering (OCV). De Kamer zou kunnen besluiten om een wetsvoorstel eerst in een openbare commissievergadering te behandelen voordat dit in de Kamer gebeurde. De OCV was niet geheel nieuw. Er was al een tijdje mee geëxperimenteerd, maar zij werd nu officieel in het Reglement vastgelegd. De Commissie beoogde met deze OCV en grote-lijnendebat te bevorderen. Tevens werd er een einde gemaakt aan het afdelingsonderzoek, omdat de Commissie van mening was ‘dat het afdelingsonderzoek zich zelf [had] overleefd’.
Ook de invoering van de Algemene Begrotingscommissie (ABC) was bedoeld om het werk van de Kamer efficiënter te laten verlopen. Deze Commissie zou moeten bestaan uit alle fractievoorzitters, en had als doel ervoor te zorgen dat het begrotingsdebat tussen Kamer en het kabinet soepeler en efficiënter verliep. In de ABC zouden de fractieleiders namelijk alvast vooroverleg voeren, zodat zij tegenover de regering niet met tegengestelde eisen zouden komen te staan. De aanleiding voor het introduceren van de ABC waren de aanhoudende klachten van ministers dat zij niet goed konden ingaan op de eisen van de Kamer, omdat deze te divers waren. De Commissie was van mening dat de Kamer door de invoering van de ABC dus sterker zou komen te staan tegenover de regering. Tegelijkertijd zou het debat vlotter, efficiënter en aantrekkelijker worden.
Transparantie
Naast een efficiënter debat, was de Commissie met het nieuwe Reglement ook voornemens om een grotere openbaarheid en publieksvriendelijkheid te bewerkstelligen. In dit kader stelde zij dan ook voor de mogelijkheid te scheppen om de verslagen van de OCV analytisch te laten optekenen. Het Presidium zou dan op verzoek van de Commissie kunnen besluiten om het verslag te laten noteren zoals dat ook in de dagbladen gebeurde. Dit analytisch verslag zou in plaats van het woordelijk verslag in de Handelingen komen. Dit zou de leesbaarheid van de Handelingen ten goede komen, en het zou hierdoor voor het publiek aantrekkelijker en gemakkelijker worden om het werk van de Kamer te volgen.
Een ander voorstel dat was bedoeld om de transparantie te vergroten, was dat in de voorlopige verslagen (VV) van commissievergaderingen de namen van fracties zouden kunnen worden genoemd, wanneer de betreffende Commissie hiertoe zou besluiten. Dit zou in plaats moeten komen van de geheimzinnige termen zoals ‘enkele leden’ of ‘vele leden’, die destijds werden gebruikt om fracties in de commissievergaderingen aan te duiden. De Commissie hoopte met deze vernieuwing een ‘rookgordijn’ te doorbreken.
Levendigheid en publieksvriendelijkheid
De hervorming die het meeste stof deed opwaaien – zowel in de Kamer als in de pers – was het voorstel om een zogenaamd voorleesverbod in te voeren. Tweede Kamervoorzitter Van Thiel (KVP) was een groot voorstander van een dergelijk verbod, en hij speelde dan ook een grote rol bij de totstandkoming van dit voorstel. Het was een klein artikel, dat uit slechts één zin bestond: ‘Geen lid leest een rede voor, tenzij de Voorzitter hem hiertoe verlof geeft.’ De Voorzitter zou dit verlof bijvoorbeeld kunnen toekennen bij lastige financiële stukken waar veel cijfers, tabellen en statistieken bij kwamen kijken. Het voorstel tot een voorleesverbod was gedaan omdat de Commissie vond dat het debat in de Tweede Kamer hierdoor aantrekkelijker en levendiger zou worden.
Overigens blijkt uit het voorlopig verslag van de Commissie dat een minderheid tegen dit voorstel was. Deze minderheid meende dat de maatregel ‘de rechten der leden om op hun eigen wijze hun mening uit te spreken op deze manier te sterk [zou] aantasten’. De meerderheid scheen echter in te zien dat deze maatregel de enige manier was om kamerleden te weerhouden hun bijdragen voor te lezen. Bovendien wees de Commissie op buitenlandse parlementen die deze regel ook al hadden ingevoerd.
 
3.3 Het plenaire debat

Op 21, 22, 28, 29 juni en 5 juli 1966 vergaderde de Kamer plenair over de wijziging van het Reglement van Orde. In principe ging dit debat over het voorstel zoals dat in voorgaande paragraaf is besproken. Daarnaast werden ook amendementen behandeld die door verschillende partijen of afzonderlijke kamerleden waren voorgesteld.

Efficiëntie
Eigenlijk was men het er in de Kamer wel over eens dat het Presidium er moest komen, en de discussie ging dan ook voornamelijk over ‘randzaken’ zoals het aantal ondervoorzitters. In het voorstel van de Commissie zou het aantal ondervoorzitters evenredig verdeeld worden over de fracties, waarbij de kleinere partijen gezamenlijk één afgevaardigde zouden hebben. Vanzelfsprekend waren kleine fracties zoals de CPN het er niet mee eens dat zij gezamenlijk één vertegenwoordiger in het Presidium kregen. De heer Bakker (1923 – 2009) (CPN) sprak dan ook de angst uit dat een Presidium waarin geen CPN-afgevaardigde zou zitten, zou kunnen besluiten om een fractielid van de CPN uit de vergadering te zetten. Op deze manier zou het Presidium politieke macht krijgen. De overige fracties zagen echter geen problemen, en het instellen van een Presidium werd dan ook aanvaard.
Bij de behandeling van de formele introductie van de Openbare Commissievergadering bleek dat de kamerleden het erover eens waren dat de invoering van de OCV een goed idee was. Hoewel verschillende volksvertegenwoordigers erkenden dat het werk in de OCV-en nog niet altijd vlekkeloos verliep, zagen zij allemaal het potentieel van deze vorm van voorbereiding. De enige discussie hierover werd veroorzaakt door een amendement van de heer Kikkert (1912 – 1988) (CHU). Hij zou graag weer terugkeren naar de schriftelijke voorbereiding. De rest van de Kamer meende echter dat er dan niets zou veranderen in de huidige situatie, en dat het debat weer zou verzanden in gebakkelei over details.
Over de invoering van de Algemene Begrotingscommissie werd beduidend meer gediscussieerd. Edzo Toxopeus (1918 – 2009) (VVD) juichte het initiatief van harte toe, omdat het volgens hem het debat vlotter, efficiënter en publieksvriendelijker zou maken. Zijn collega Bakker van de CPN had echter zijn bedenkingen. Hij meende dat de macht van de Kamer zou afnemen, omdat zij haar zelfstandige functie kwijt zou raken. Bovendien zouden de partijen nooit tot een eensgezind standpunt kunnen komen. De Commissie voor de Werkwijze was juist van mening dat het tegenovergestelde het geval zou zijn, en dat de Kamer een sterkere positie ten opzichte van de regering zou vergaren. De fractie van de PvdA raakte verdeeld in deze tweestrijd. Een minderheid, bij monde van Johannes Scheps (1900 – 1993), schaarde zich achter het standpunt van de CPN. Het grootste deel van de fractie was echter even enthousiast als de VVD en koos dan ook hun kant in het debat. Marga Klompé (1912 – 1986) (KVP) was aanvankelijk terughoudend over dit innovatieve voorstel, maar uiteindelijk meende zij toch dat de punten die PvdA en VVD aandroegen zwaarder wogen dan de bezwaren van de CPN. Haar partijgenoot Westerterp (1930) onderging dezelfde transformatie, en verklaarde zich uiteindelijk ook ‘beperkt voorstander’. Beiden benadrukten echter dat het ging om ‘een proef’. Het voorstel van de Commissie werd aangenomen met negentig stemmen voor en 22 stemmen tegen. De fracties van de CHU, CPN, GPV samen met één PSP-er, één KVP-er en drie sociaaldemocraten stemden tegen het voorstel.

Transparantie
Ook over de invoering van het analytisch verslag van de OCV-en liepen de meningen in de Kamer uiteen. Zo diende Scheps (PvdA) een amendement in waarin het voorstel werd gedaan om een analytisch verslag naast een woordelijk verslag te laten maken, en niet in plaats van een woordelijk verslag. Een analytisch verslag zou in zijn ogen nooit het gezag van een woordelijk verslag kunnen overbrengen. Ook Toxopeus (VVD) vond het noodzakelijk dat het woordelijk verslag niet werd weggelaten. Hij meende dat een analytisch verslag nooit geheel objectief kon zijn. Kikkert van de CHU voegde zich bij de twee heren, en zag het analytische verslag als toegift. De rest van de Kamer meende echter dat een analytisch verslag wel een woordelijk verslag zou moeten kunnen vervangen. Zij twijfelde ook niet aan de objectiviteit van het verslag van de griffier van de Kamer. Kortom, het amendement van de heer Scheps werd verworpen, en het artikel werd in de door de Commissie voorgestelde vorm in het nieuwe Reglement van Orde opgenomen.
Het plan van de Commissie voor de Werkwijze om de namen van fracties expliciet te noemen in voorlopige verslagen werd niet met veel enthousiasme ontvangen in de Kamer. Een meerderheid van de Kamer, waaronder vooral veel leden van de PvdA, PSP, KVP en VVD was bang dat zij zou kunnen worden beschuldigd van ‘draaien’ als zij bij het uiteindelijke debat een andere mening was toegedaan dan ten tijde van het voorlopig verslag. Volgens de tegenstanders was het niet voor niets een voorlópig verslag, en zij wilden hier dan ook niet aan kunnen worden vastgespijkerd. Ook de VVD voorzag problemen, voornamelijk als een kleine fractie grote bezwaren zou hebben tegen het noemen van namen. Deze wens zou volledig kunnen worden genegeerd. Toxopeus (VVD) stelde dan ook voor om aan het artikel toe te voegen dat het besluit om fractienamen te noemen, moest worden genomen met eenparigheid van stemmen. Dit kwam er in de praktijk op neer dat er een soort vetorecht ontstond. De Kamer stemde in met deze toevoeging van Toxopeus. Dit gaf in de praktijk het artikel de doodsteek; het werd zelden of nooit gebruikt.
Verreweg de meeste opschudding in het parlement werd veroorzaakt door het voornemen om een voorleesverbod in te voeren. Ondanks dat men het er in de Kamer over eens was dat dit slechts een klein onderdeel was van het Reglement, wilde elke fractie hierover spreken en ontstond er een lang, fel debat. Eigenlijk konden alle sprekers elkaar wel vinden in de opvatting dat het debat aantrekkelijker en levendiger moest worden. Hetzelfde gold voor het uitbannen van de vele herhalingen in opeenvolgende speeches. Toch was een groot deel van de kamer niet van mening dat een voorleesverbod het juiste middel was. Zo meende CPN-woordvoerder Bakker dat het te bedilzuchtig zou zijn, en niet in een Reglement van Orde thuishoorde. Scheps (PvdA) en Jongeling (GPV) vonden het idee wel aantrekkelijk, maar vonden een verbod te ver gaan. KVP-ster Klompé, Antirevolutionair Kieft (1913 – 1998) en BP-er Voogd meenden dat de individuele vrijheid van de kamerleden te zeer zou worden beperkt, en waren daarom tegen het verbod. De commissievoorzitter reageerde hierop door te stellen dat essentiële waarden als ‘vrijheid’ niet in zulke lichte zaken zouden moeten worden gebruikt, en hij vond de argumenten van deze kamerleden dan ook niet overtuigend. Toch waren de tegenstanders van het verbod niet te overtuigen, en het artikel werd met 45 stemmen voor en 75 stemmen tegen uit het nieuwe Regelement gestemd. Onder de tegenstemmers bevonden zich de CHU, CPN, Boerenpartij, twee PSP’ers, enkele PvdA’ers en een groot deel van de KVP. Het meest aangewende argument om tegen te stemmen was dat de kamerleden het elkaar niet aan zouden willen doen niet meer van papier te mogen lezen.

Levendigheid en publieksvriendelijkheid
Bij het debat over het voorleesverbod hadden de levendigheid en publieksvriendelijkheid al een belangrijke rol gespeeld. Dit was ook het geval bij andere delen van het debat. Zo behandelde Artikel 150 van het ontwerpreglement de openbaarheid en regels voor bezoekers, maar de discussie in de Kamer kreeg een andere wending, en zette zich voort over de rol van de televisie in de Tweede Kamer. Kamerleden vonden allen openbaarheid erg belangrijk. Hierdoor bleek de aanwezigheid van camera’s goed te verenigen met het werk van het parlement. De manier waarop dit zou moeten worden ingevuld, was echter een heikel punt. Zo meende KVP-woordvoerster Klompé dat een live-debat niet de beste manier was om het debat van de Kamer in beeld te brengen. Zij zag liever dat er ‘shots’ zouden worden uitgezonden, gecombineerd met interviews met kamerleden en dergelijke. Van de Bergh (PvdA) (1942) was het hier mee eens, en sprak bovendien uit ervaring; toen hij ziek thuis zat en delen van een debat volgde via een televisie-uitzending, vond hij dit oersaai. Hij was van mening dat een samenvatting zou moeten worden uitgezonden op een tijdstip dat veel mensen thuis zouden zijn, zodat de openbaarheid van de Kamer zo groot mogelijk was. De heer Kikkert van de CHU stelde vervolgens voor dat de Kamer als orgaan afspraken zou maken met de omroepen over het uitzenden van debatten. Toxopeus (VVD) merkte hierover op dat het dan wel van belang was dat de weergave objectief zou zijn, omdat de televisie wat dat betreft nog gevoeliger was dan de krant.

3.4 De hervormingen

Na het bestuderen van de debatten en argumentaties in de verschillende stadia van het wijzigingsproces van het Reglement van Orde, is het interessant om te bekijken wat is overgebleven van het ontwerpreglement. Omdat in voorgaande paragrafen al af en toe is aangegeven hoe de stemverhoudingen lagen, zal deze paragraaf betrekkelijk kort zijn.
Het Reglement in zijn algemeenheid verbeterde op vele gebieden het werk van de Tweede Kamer. Zowel de efficiëntie als de transparantie en de levendigheid werd sterk verbeterd, en ook de publieksvriendelijkheid ging er duidelijk op vooruit. Dat het nieuwe Reglement goed in elkaar stak, blijkt ook uit haar houdbaarheid: het bleef tot 1994 nagenoeg intact.

Efficiëntie
Het Presidium werd in de Kamer enthousiast ontvangen en bestaat ook tot op de dag van vandaag. Het bleek een orgaan dat goed paste binnen de structuur van de Kamer. Zeker ten opzichte van de Centrale Afdeling was het Presidium een verrijking wat efficiëntie van het parlementaire werk betreft.
Hoewel het werk in de OCV-en in de periode voor de wijziging als nuttig en efficiënt werd ervaren door de volksvertegenwoordigers, werd deze beoordeling al vrij vlug na de formalisering in het Reglement minder florissant. Het fenomeen OCV bleef nog bestaan tot 1980, maar de vergaderingen werden al snel zeer gedetailleerd. Een grote-lijnendebat in de Tweede Kamer bleef hierdoor in de regel een parlementaire utopie.
De Algemene Begrotingscommissie was eveneens geen lang leven beschoren. Sterker nog, zij was achteraf gezien een grote mislukking. In 1967, toen zij voor het eerst aan het werk moest, brak een kabinetscrisis uit over de begroting. De ABC vroeg de Kamer om haar van haar taak te ontheffen, maar deze weigerde dat. Het jaar hierop kreeg zij van de Kamer een beperkte opdracht mee, die niets te maken had met waar zij in eerste instantie voor in het leven was geroepen. De ABC verzocht de Kamer dan ook opnieuw om haar te ontbinden, maar tot 1980 werd dit door de Kamer geweigerd.

Transparantie
Het voorstel om verslagen van de OCV analytisch te laten optekenen, werd in 1966 weliswaar aangenomen, maar werd in de praktijk nooit gebruikt. Met het verdwijnen van de OCV in 1980 verdween ook deze analytische weergave van het parlementaire toneel. Ook het noemen van fracties in de voorlopige verslagen was door het amendement van Toxopeus – waarmee een veto-constructie werd ingevoerd – al vanaf het begin ontdaan van haar karakter, omdat elk lid van de commissie afzonderlijk kon bepalen (door middel van de veto) dat deze fractienamen niet werden weergegeven. Het gevolg hiervan was dat de mogelijkheid altijd werd geblokkeerd door een of meer commissieleden en daardoor dus nooit benut.

Levendigheid en publieksvriendelijkheid
Het veelbesproken voorleesverbod was een punt dat zowel fanatieke voor- als tegenstanders kende, maar uiteindelijk werd het voorstel door de Kamer verworpen. Dit was een bron van teleurstelling voor Kamervoorzitter en initiator Van Thiel, maar ook in de pers: ‘GEMISTE KANS’ en ‘BLAMAGE’ waren enkele koppen die het ongenoegen van de dagbladen uitdrukten. De Volkskrant meende zelfs dat ‘anti-parlementaire demagogen de meeste vruchten [zouden] plukken van deze beslissing van de Kamer’.

4: De Geschäftsordnung

4.1 Aanleiding tot hervorming
Al sinds de oprichting van de BRD, aan het begin en eind van elke Wahlperiode (zittingsperiode) van het parlement, waren er stemmen die riepen om de herziening van de Geschäftsordnung. Regelmatig had dit geleid tot kleine veranderingen van het document, maar niet tot substantiële veranderingen die kunnen worden gezien als een hervorming van het parlementaire ‘werk’. Het begin van de vijfde zittingsperiode in 1965 werd echter gekenmerkt doordat een grote hoeveelheid parlementariërs een hervorming nodig vonden. Het feit dat deze veranderingen gewenst werden – en ook ingevoerd werden – tijdens de regeringsperiode van de ‘Grote Coalitie’ was geen toevalligheid.
Bij de verkiezingen van 1965 was er een groep nieuwe, jonge parlementariërs in de Bundestag gekozen, die merkten dat het parlement erg inefficiënt was als gevolg van ouderwetse en inadequate procedures en routines. De nieuwe volksvertegenwoordigers stoorden zich vooral aan de traditionele segmentatie van de parlementariërs in drie klassen. Waaruit bestonden deze klassen? De eerste en tevens kleinste klasse was de top van de hiërarchische structuur die bestond uit de hooggeplaatste politici zoals fractieleiders, die volop beschikking hadden over een grote hoeveelheid informatie, werkruimte en assistentie. De tweede klasse bestond uit ervaren politici die belangrijke posities hadden in commissies en andere verbanden, waardoor ook zij voldoende konden beschikken over informatie, werkruimte en hulp. Het leeuwendeel van de volksvertegenwoordigers was echter onderdeel van de derde klasse die maar heel moeilijk – of niet – aan de benodigde informatie en kantoorruimte konden komen, en die bovendien geen enkele hulp kregen bij hun werk.
De nieuwe parlementariërs behoorden over het algemeen tot de derde klasse en gezien de trage omloop van prominente posities, was hun toekomstperspectief qua carrière niet erg gunstig. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de meeste hervormingsvoorstellen met betrekking tot deze tradities van de nieuwe, jonge parlementariërs kwamen. Dit wil niet zeggen dat de oudere, meer ervaren volksvertegenwoordigers in de derde klasse deze hervormingen niet steunden: in tegendeel. De initiatieven kwamen desondanks slechts van de nieuwe leden, die de verwachtingen die zij hadden van de Bundestag al zo snel in rook zagen opgaan en daar verandering in aan wilde brengen. Deze ambitie vertaalde zich naar een pioniersrol in de hervorming van de werkwijze van het Duitse parlement.
Hoewel het probleem van de vastgeroeste klassen in de Duitse politiek al langer bestond, werd in deze vijfde legislatuur in 1965 eindelijk actie ondernomen om de routines en procedures te hervormen. Dat dit nu wel gebeurde, had drie oorzaken. Ten eerste was het de periode dat de ‘Grote Coalitie’ met meer dan 90 procent van de parlementszetels regeerde. Hierdoor hadden de nieuwe parlementariërs genoeg politieke ruimte om te rebelleren en druk uit te oefenen op de partijtop, zonder dat daarmee de coalitie in gevaar zou komen. Bij een zwakkere regering zou hen deze ruimte niet gegeven zijn.
Ten tweede werd de druk op de top van de partijen verder opgevoerd door de APO. Hoewel zij zich vooral bezig hield met verzet tegen de Notstandsgesetze, engageerde zij zich ook bij de rest van de parlementaire politiek en sociale vraagstukken. Het vernietigen van het klassensysteem binnen het parlement paste hier natuurlijk prima bij. Door de druk van buitenaf was de politieke elite eerder bereid om te luisteren naar de hervormingsgezinde elementen binnen hun partijen.
De derde oorzaak was de verkiezing van Kai-Uwe von Hassel (1913 – 1997) als president van de Bundestag op 5 februari 1969. In tegenstelling tot zijn voorganger Eugen Gerstenmaier (1906 – 1986) – die onder de parlementariërs niet bekend stond als hervormingsgezind – stelde hij in zijn eerste rede als president dat hij graag zou bijdragen aan de hervorming van de procedures en routines van de Duitse Bundestag.
De eerste initiatieven om het functioneren van het Duitse parlement te veranderen, kwamen zoals gezegd van de nieuwe, jonge vertegenwoordigers uit de derde klasse. In de Bondsdagfracties van de SPD en CDU/CSU werkten afgevaardigden of groepjes van afgevaardigden hard aan voorstellen tot wijziging van de Geschäftsordnung. SPD-afgevaardigde Hugo Collet (1921 – 1993) meende dat het praktischer zou zijn, als de krachten van alle hervormingsgezinde parlementariërs zouden worden gebundeld. Hij initieerde daarom de Arbeitsgemeinschaft Parlamentsreform im Deutschen Bundestag in juni 1968. Hoewel er bij de eerste bijeenkomst slechts 28 volksvertegenwoordigers kwamen opdagen, groeide de werkgroep al binnen een jaar uit tot een achtenswaardige groep van 168 Mitglied des Deutschen Bundestages (MdB’s). Het voorzitterschap van de groep bestond uit Hugo Collet (SPD), Egon Klepsch (1930 – 2010) (CDU/CSU) en Hansheinrich Schmidt (1922 – 1994) (FDP).
De partijelites zagen in dat ze de controle over de ‘radicale’ jonge parlementariërs aan het verliezen waren en bedachten een manier om deze macht – in ieder geval deels – terug te krijgen. De fractievoorzitters kondigden de oprichting van een nieuw samenwerkingsverband aan (Arbeitsgruppe Parlamentsreform) dat zou bestaan uit een combinatie van jongere en oudere vertegenwoordigers uit alle drie de klassen. Hiermee kreeg de politieke elite weer vat op het hervormingsproces en konden de ambitieuze plannen van de hervormingsgezinden deels worden gedwarsboomd.
Desalniettemin ging het denken over de hervorming van het parlement door, en veel veranderingsvoorstellen werden geproduceerd. Het is dan ook begrijpelijk dat sommigen van de leden die hieraan hadden meegewerkt, teleurgesteld waren en zich ondergewaardeerd voelden toen de nieuwe president van de Bundestag Kai-Uwe von Hassel op 5 februari 1969 een nieuwe commissie in het leven riep die al deze wijzigingsvoorstellen opnieuw zou gaan doornemen. Desondanks waren de meeste vertegenwoordigers blij met de nieuwe hervormings-commissie.
 
4.2 De hervormingscommissie

Op de dag dat von Hassel verklaarde dat hij wilde helpen met het hervormen van het functioneren van het parlement, stelde afgevaardigde Genscher (1927) van de FDP de oprichting van een speciale commissie voor de hervorming van het parlement voor. In deze commissie zouden hervormingsexperts van de verschillende fracties en enkele extraparlementaire experts bij elkaar komen om hun wensen en voorstellen te bespreken.
De eerste bijeenkomst van de hervormingscommissie vond plaats op 25 maart 1969. Daarop volgden nog twee bijeenkomsten. Op 27 mei 1969 stuurde de Reformkommission des Bundestages zur Arbeitsweise des Parlaments een document met hun wijzigingsvoorstellen aan de Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung (1. Ausschuß). In de introductie van dit document verklaarde de commissie dat de hervormingen voornamelijk nodig waren in verband met de tijdsdruk op de MdB’s, een gebrek aan transparantie en levendigheid in de Bundestag en de scheve verhouding tussen regering en parlement.

Efficiëntie en levendigheid
De commissie verklaarde dat het belang van het vragenuurtje zou moeten worden verbeterd door een verbod op het stellen van vragen over lokale onderwerpen. Bovendien zou de spreektijd worden verkort en zou er een voorleesverbod worden ingevoerd bij plenaire vergaderingen. Dit zou de efficiëntie en de levendigheid van het parlementaire debat ten goede komen. Bovendien zou het bestuur van de Bondsdag moeten worden verbeterd. Zij had op dat moment twee bestuursorganen: de Vorstand (directie) en de Ältestenrat (ouderenraad). Deze zouden moeten worden samengevoegd tot een sterker en efficiënter orgaan, dat ook de naam Ältestenrat zou dragen.

De positie van parlement en oppositie
De hervormingscommissie adviseerde een wijziging van de informatiestroom tussen regering en commissies. Het resultaat zou een zowel kwalitatieve als kwantitatieve toename van informatie-voorzieningen voor het parlement zijn, wat zou leiden tot een sterkere positie van dit orgaan ten opzichte van de regering. Bovendien zouden de commissies enkele nieuwe bevoegdheden moeten krijgen, die hetzelfde doel dienden.
Een ander belangrijk voorstel om de macht van het parlement te vergroten was de introductie van de zogenaamde Enquete-Kommission (‘enquêtecommissie’). De hervormingscommissie stelde dat de Bondsdag zowel kwalitatief als kwantitatief onvoldoende informatie kon vergaren, in tegenstelling tot de regering. Om deze balans meer in evenwicht te brengen, zou het parlement de mogelijkheid moeten krijgen om publiekelijk experts te horen. Hierdoor zou zij haar eigen informatie kunnen verzamelen, en minder afhankelijk zijn van de regering.

 
4.3 De eerste Ausschuß

Na de behandeling in de hervormingscommissie werd de ‘kleine parlementshervorming’ bediscussieerd en voorbereid in verschillende Ausschüße (commissies). De belangrijkste hiervan was de zogenaamde Eerste Commissie; de Commissie voor Onderzoek Geloofsbrieven, Immuniteit en het Reglement van Orde. De Eerste Commissie behandelde de voorstellen van de hervormingscommissie tijdens haar twintigste vergadering op 3 juni 1969. De debatten waren zeer technisch van aard en de discussie ging voornamelijk over de verandering van woorden, zinsneden en de volgorde van de secties, paragrafen en artikelen. (ook deze zaken hebben wel degelijk invloed op het functioneren van het parlement). De Commissie besprak ook belangrijke politieke problemen zoals verkorting van de spreektijd, de verhouding tussen regering en parlement, de openbaarheid van commissievergaderingen en minderhedenrechten. Uiteraard gebeurde dit achter gesloten deuren.

Efficiëntie en levendigheid
De concepten Effizienz en Lebendigkeit speelden in de commissievergaderingen een belangrijke rol. In veel gevallen werden voorstellen op een manier gepresenteerd die maakte dat zowel de efficiëntie als de levendigheid van het parlementaire werk erop vooruit zou gaan. Een voorbeeld hiervan is het voorstel om de spreektijd tijdens debatten te verkorten tot vijf minuten. Dit zou sprekers dwingen om meer over de hoofdlijnen te debatteren, waardoor de levendigheid in het parlement zou worden verhogen. Bovendien zouden de afgevaardigden minder tijd kwijt zijn aan het (voorbereiden van het) plenaire debat en daardoor meer tijd hebben voor hun commissies, het aanwezig zijn in hun kiesdistricten of andere parlementaire taken.
Een ander voorstel dat werd gedaan om de levendigheid in de volksvertegenwoordiging te verbeteren, was het zogenaamde voorleesverbod, dat de parlementariërs zou verbieden om bij plenaire debatten vanaf papier voor te lezen. Hierdoor zouden de toespraken minder stijf worden en ook minder gedetailleerd. Let wel: er kon door de president van de Bondsdag een uitzondering gemaakt worden op deze regel bij complexe debatten, zoals bijvoorbeeld begrotingsdebatten of andere financiële kwesties. Opvallend genoeg – en in tegenstelling tot in Nederland – waren alle commissieleden het eens over het nut van deze voor parlementaire begrippen revolutionaire regel.

Transparantie
Een ander belangrijk onderwerp van discussie was de openbaarheid van de commissievergaderingen. In de Landtag van Bayern waren alle commissievergaderingen in principe openbaar, en dit leek de FDP ook een goed idee voor de Bondsdag. De overige fracties vonden transparantie van bestuur evenzo belangrijk, maar zij waren ook bang dat deze maatregel de stijl van debatteren te drastisch zou beïnvloeden. Na een lang debat werd het voorstel van de FDP verworpen. Twee andere voorstellen die als doel hadden de transparantie van het parlement te verbeteren, hadden betrekking op de beïnvloeding van parlementariërs. Er zouden twee lijsten worden gepubliceerd, een met daarop alle lobbyisten die in en rond de Bondsdag werkzaam waren, en een met daarop alle nevenfuncties en handelscontacten van de parlementariërs zelf. Deze plannen werden in de commissie niet met veel enthousiasme ontvangen, maar een groot debat bleef uit, omdat de voorstellen nog op (juridische en ethische) haalbaarheid moesten worden gecontroleerd door de Commissie voor Binnenlandse Zaken (Innenausschuß).

De positie van parlement en oppositie
De rechten van kleine fracties in het parlement werden vooral verdedigd door de FDP. Zij had echter een lastige positie gezien haar kleine omvang in de Bondsdag en ook in de Commissie. De FDP had in het parlement namelijk minder dan 10 procent van de zetels en in de Commissie slechts een van de dertien zetels. Zij wist zich vaak gesteund door de SPD die lang in de oppositie had gezeten en deze ervaringen meebracht naar de debatten. De fracties trokken samen op om de rechten van de oppositie in het parlement te verbeteren. Een voorbeeld hiervan is het debat over de samenstelling van de nieuwe Ältestenrat. De FDP pleitte bij monde van Hans-Dietrich Genscher dat deze gebaseerd zou moeten zijn op de methode van Victor D’Hondt (1841 – 1901) – een verdelingssysteem van kieszetels dat voor kleinere partijen gunstiger uitpakt dan voor grotere partijen – en werd hierin gesteund door Karl Mommer (1910 – 1990) van de SPD. De FDP stelde ook voor de oppositie het eerst aan het woord te laten na een verklaring van de regering. Hiermee zou een goede wisselwerking ontstaan tussen coalitie en oppositie en zou de oppositie er zeker van zijn dat zij aan het woord kwam. Het voorstel werd opnieuw gesteund door de SPD, terwijl deze partij op dat moment in de coalitie zat.
Het debat over de introductie van een enquêtecommissie ging ook voornamelijk over de rechten van kleine fracties en de verdeling van de zetels in deze commissie. Belangrijk hierbij was de vraag of afgevaardigden die in een commissie zaten, gespecialiseerd zouden moeten zijn in dat onderwerp, of dat ‘gewone’ afgevaardigden daar ook zitting in zouden mogen nemen. Uiteindelijk werd besloten dat de fractie zelf mocht bepalen wie zij zitting lieten nemen in de commissies, en dat dit dus niet noodzakelijkerwijs specialisten behoefden te zijn.

4.4 Het Plenaire Debat

Efficiëntie en levendigheid
Op 18 juni 1969, twee weken na de debatten in de commissies, werden de uiteindelijke hervormingsvoorstellen bediscussieerd in het parlement. Volgens FDP-afgevaardigde Karl Moersch (1926) was het belangrijkste voorstel bij deze hervorming het (FDP-)voorstel dat de Bondsdag het recht gaf om regeringsleden te horen, zonder dat deze zich konden voorbereiden. Dit zou in de praktijk betekenen dat de gehele regering in het parlement aanwezig zou moeten zijn en dat de volksvertegenwoordiging hen dan kon vragen om informatie. De norm was tot dan toe dat de minister bijvoorbeeld voor het vragenuurtje het onderwerp van de vraag van tevoren doorgestuurd kreeg, zodat hij zijn antwoord kon voorbereiden. Moersch meende dat het voor het parlement efficiënter zou zijn als de gehele regering aanwezig zou zijn, en haar alles gevraagd kon worden wat de afgevaardigden wensten.
Bovendien zou het zowel de levendigheid van het plenaire debat als de positie van het parlement enorm verbeteren. Daarbij kwam dat het parlement zo accurater zou kunnen reageren op actuele gebeurtenissen. Moersch had gezien hoe het Canadees parlement dit instrument al succesvol gebruikte, en vond dat het ook voor de Bondsdag een verrijking zou zijn. Hoewel een deel van de SPD- en CDU/CSU-fracties wel oren had naar deze maatregel, zag het merendeel het niet zitten om de regering elke week integraal naar het parlement te laten komen. Bovendien vonden zij dat tijdens het vragenuurtje genoeg mogelijkheden bestonden om de regering om informatie te vragen. SPD’er Mommer beaamde dat het in Canada een succes was, en dat het dat in de Bondsdag ook zou kunnen zijn. Desalniettemin was er in het parlement geen meerderheid voor het voorstel. Het werd echter niet verworpen. De vergadering besloot dat het voorstel nogmaals door de commissie moest worden bekeken. Ook wilde de voorzitter van de commissie – Josef Bauer (1912 – 1978) van de CSU – hierover nog overleg voeren met de regering.

Transparantie
Een ander conflict tussen de FDP en de coalitiepartijen ontstond over de openbaarheid van commissievergaderingen. De liberalen dienden een voorstel in om deze in principe openbaar te maken, tenzij de commissie anders besloot. In de eerste Ausschuß was hier voor de FDP al geen steun, en dat bleek ook in de plenaire behandeling het geval. De SPD-fractie kwam met een tegenvoorstel dat stelde dat vergaderingen van commissies in het algemeen besloten waren, tenzij de commissie anders besloot. Dat voorstel werd wel aangenomen.

De positie van parlement en oppositie
Een ander belangrijk onderwerp was de positie van de oppositie en het parlement ten opzichte van de regering. De discussie over de D’Hondt-methode werd ook hier gevoerd, in het bijzonder als het ging om de verdeling van de zetels in de enquêtecommissie. De SPD-fractie had de zin ’alle fracties hebben recht op minstens één zetel in de commissie’ laten verwijderen, tot ergernis van de FDP die natuurlijk bang was dat zij geen zetel zou kunnen bemachtigen. De SPD en CDU/CSU hadden hier echter geen boodschap aan en het voorstel werd zonder de zin goedgekeurd.
Ook bij de discussie over de reductie van de spreektijd stonden de FDP en de coalitiefracties tegenover elkaar. De FDP was van mening dat de beperking tot vijftien minuten de positie van het parlement ten opzichte van de regering zou verslechteren, aangezien ministers geen spreektijdbeperking hadden. Bovendien zou het in strijd zijn met het recht op vrije rede. De coalitiepartijen stelden voor dat de Bundestagspräsident zou mogen bepalen dat de parlementariërs langen mochten spreken als dat nodig was. Hiermee ging de FDP akkoord; het voorstel werd goedgekeurd.

4.5 De hervormingen

Nu de discussies in alle stadia aan bod zijn geweest, is het interessant om te bekijken welke hervormingen daadwerkelijk zijn doorgevoerd en welke argumenten dus doorslaggevend zijn geweest. In de eerste vier zittingsperioden van de Bondsdag (1949 – 1965) werd de Geschäftsordnung elf keer gewijzigd. In de zittingsperiode van de ‘Grote Coalitie’ gebeurde dit maar liefst vijftig keer, waarvan 38 keer naar aanleiding van het plenaire debat op 18 juni 1969. In deze laatste paragraaf van dit hoofdstuk zullen de belangrijkste hervormingen worden opgesomd, die gebaseerd zijn op het hierboven beschreven traject. Daarnaast zullen twee andere hervormingen worden benoemd die niet in de commissies of plenair zijn behandeld, maar wel van groot belang waren voor de parlementshervorming van 1969.

Efficiëntie en levendigheid
De samenvoeging van de Vorstand en de Ältestenrat was een belangrijke verandering die de efficiëntie van de Bondsdag moest verbeteren. Dit gold ook voor het voorleesverbod dat bovendien moest zorgen voor meer levendigheid in het parlement. Efficiëntie en levendigheid waren ook de concepten die achter de spreektijdverkorting schuilgingen, samen met nieuwe richtlijnen voor het vragenuurtje. Hier zouden vragen met een lokaal onderwerp bijvoorbeeld niet meer worden toegestaan.

Transparantie
Hoewel het FDP-voorstel om alle commissievergaderingen in principe openbaar te maken werd verworpen, werd het tegenvoorstel van de SPD – commissievergaderingen in principe besloten, tenzij anders bepaald – wel aangenomen. Dit lijkt misschien een stap terug in verhouding met het FDP-voorstel, maar men kan ook stellen dat het een stapje vooruit was in vergelijking met de bestaande situatie. Het werk in de Bondsdagcommissies werd er namelijk iets transparanter door.

De positie van parlement en oppositie
Een belangrijke wijziging die de positie van kleine fracties versterkte, was een op het eerste gezicht louter technische verandering. In de oude Geschäftsordnung was het quotum om een plenair debat aan te vragen ‘dertig afgevaardigden’. In de nieuwe regeling werd dit vervangen door de zin ‘minimale omvang van een fractie’. Sinds maart 1969 was de minimumgrootte van een fractie bepaald door de eerder besproken 5-procent-clausule in de federale kieswet. In de praktijk betekende deze verandering dat het aantal afgevaardigden dat nodig was om een plenair debat aan te vragen daalde van dertig naar ongeveer 26.
Bovendien werd de positie van de kleine fracties/de oppositie, ook versterkt door de nieuwe maatregel die stelde dat de president van de Bondsdag ‘het recht op hoor en wederhoor’ in gedachten moest houden bij het bepalen van de spreekvolgorde. In de praktijk betekende dit dat de oppositie het eerst mocht spreken na een rede van de regering.

Overige hervormingen
Naast deze hervormingen die het hierboven beschreven traject hebben gevolgd, waren er ook twee die wel een belangrijke plaats innamen bij de parlementshervormingen, maar niet pre se met de Geschäftsordnung te maken hadden en dus ook niet door de commissies zijn gegaan.
De eerste belangrijke hervorming was de wijziging van het budget van het parlement. Op 1 april 1969 nam het Duitse parlement een voorstel aan dat de Haushaltsgesetz zodanig wijzigde dat elke volksvertegenwoordiger per maand 1500 DM (Deutsche Mark) te besteden kreeg om een persoonlijke assistent in te huren, om zo hun werkdruk wat te verlagen.
De tweede hervorming was voornamelijk een symbolische. Tijdens het zomerreces van 1969 werd het gehele parlementsgebouw in Bonn gerenoveerd. Tot de verbouwing waren de zetels van de leden van de regering sterk verhoogd ten opzichte van het parlement, wat tot een hoop kritiek had geleid. Ten eerste was het niet praktisch, omdat overleg tussen leden van de regering en parlementariërs zo erg lastig was. Ten tweede impliceerden de verhoogde stoelen van de regering een superieure positie van regering ten opzichte van de volksvertegenwoordiging. De Bondsdag besloot dan ook dat het vak van de regering zou worden verlaagd tot op het niveau van de rest van het parlement. Dit gebeurde in de zomer van 1969.

Deel III
Analyse. Duiding van de hervormingen en de gebruikte argumenten

5: Analyse Nederland

Bij de wijziging van het Reglement van Orde speelden vele verschillende argumenten en opvattingen een rol. Als we deze argumenten proberen te analyseren, is het zinvol om ze te categoriseren, waardoor er een helder beeld kan ontstaan van hoe het parlement haar eigen functioneren in de jaren zestig beoordeelde.
De door de Nederlandse politici gebruikte argumenten en de daarbij behorende wijzigingen kunnen grotendeels worden verdeeld in drie categorieën. Ten eerste werd er veel gediscussieerd over de efficiëntie van de werkwijze van het parlement. Ten tweede was de transparantie ofwel openbaarheid van het parlementaire werk een veelbesproken onderwerp. Ten derde werd er veel gesproken over zaken die van doen hadden met de levendigheid of aantrekkelijkheid van het debat voor het publiek. In dit hoofdstuk zullen de verschillende categorieën nader worden besproken. Daarnaast zal duidelijk worden gemaakt hoe uit de bespreking van die categorieën blijkt hoe het parlement over haar werkwijze oordeelde in de periode rond de herziening van het Reglement van Orde in 1966.

Efficiëntie
Het belangrijkste wapenfeit van de Commissie van de Werkwijze bij de herziening van het Reglement van Orde in 1966 was de invoering van het Presidium. De efficiëntie van het parlementaire werk stond hierbij gedurende het gehele debat voorop. Vrijwel alle kamerleden leken het eens te zijn over het feit dat het werk van de Kamer efficiënter zou moeten en kunnen, en dat de invoering van een Presidium een goed instrument was om dit te bewerkstelligen. De CPN zag wel een probleem bij de toewijzing van de zetels binnen dit gremium/adviescollege, maar deze zorgen waren vooral partijpolitiek geïnspireerd. Zij waren namelijk bang dat zij als communisten het slachtoffer konden worden van uitsluiting. Dit nam echter niet weg dat ook de CPN de invoering van het Presidium als een goede maatregel zag om de efficiëntie van de Kamer te verbeteren. Hier kwam nog bij dat de Kamer als geheel vond dat de Centrale Afdeling ouderwets was, en niet meer functioneerde in de huidige parlementaire werkelijkheid.
Dat de Kamer in het algemeen de efficiëntie van haar werk onder de maat vond, bleek ook uit een aantal andere maatregelen die het functioneren van de volksvertegenwoordiging moesten verbeteren, zoals de formele introductie van de OCV. Ook in dit geval waren de kamerleden het er in grote mate over eens dat de invoering ervan zou leiden tot de gewenste verbetering van de efficiëntie van het parlementaire werk. Uit de reacties op het amendement van de heer Kikkert, waarbij deze voorstelde om terug te keren naar een schriftelijke voorbereiding, bleek vooral hoe de Kamer oordeelde over haar huidige functioneren. Volksvertegenwoordigers meenden namelijk dat de terugkeer naar de schriftelijke behandeling niets zou veranderen aan de huidige situatie en dat debatten weer zouden verzanden in gebakkelei over details. Hiermee stelden zij dus ook dat de huidige situatie onwenselijk was en dat de debatten te weinig over hoofdzaken gingen.
Het voorstel tot de invoering van de ABC was eveneens bedoeld om de efficiëntie van de parlementaire werkwijze te verbeteren. Net zoals de OCV zou deze Commissie ervoor zorgen dat het plenaire debat over de hoofdlijnen zou gaan en dat de details van te voren zouden worden behandeld. Bovendien zou de Kamer gezamenlijk met een standpunt kunnen komen zodat de regering gemakkelijker kon reageren op de plannen van de Kamer. Dit zou de werkbaarheid van de begrotingsbehandeling ten goede komen en daarnaast ook de publieksvriendelijkheid bevorderen, omdat plenaire debatten minder technisch zouden worden. Tegenstanders van het voorstel hadden principiële bezwaren tegen de instelling van de Commissie, omdat deze de positie van de Kamer ten opzichte van de regering zou verzwakken. Hoewel hier een essentieel belang van het parlement werd aangesproken door de tegenstanders, kwam een debat hierover nauwelijks van de grond.
Transparantie
Een eerste voorbeeld van het idee dat het werk van de Kamer transparanter zou moeten worden, was het debat over het voorstel dat het noemen van de fracties in de voorlopige verslagen mogelijk zou moeten maken. In het debat over dit voorstel van Scheps bleek dat de kamerleden weliswaar belang hechtten aan een grotere mate van transparantie, maar dat een meerderheid tegelijkertijd bang was dat zij hiermee aan gezag zou verliezen als zij haar standpunt tussentijds zou wijzigen. Hier werd duidelijk dat ideaal en werkelijkheid tegenover elkaar stonden.
Dit beeld bleek ook uit het debat over de invoering van het analytisch verslag van de OCV’s. Een deel van de afgevaardigden was voorstander van een analytisch verslag van de vergaderingen naast het woordelijke verslag, zodat voor buitenstaanders makkelijker te volgen was wat er besproken werd. Het ideaal van transparantie bleek hier echter in de ogen van enkele kamerleden, waaronder Toxopeus van de VVD, te botsen met het ideaal van objectiviteit. Door de analytische stijl zou deze in het geding kunnen komen, terwijl dat bij een woordelijk verslag niet het geval was.
Het debat over de rol die de televisie zou kunnen en moeten spelen, draaide eveneens om de mate van transparantie die voor het parlementaire werk gewenst zou zijn. Het merendeel van de Kamer leek het prima te vinden dat de burgers hen zouden kunnen volgen vanuit de huiskamer. Wel waren zij – terecht, zo bleek later – bang dat de burgers het saai zouden vinden. De meeste discussie handelde echter om minder idealistische zaken, namelijk de kwestie welke omroep de debatten zou mogen uitzenden, en in welke vorm dit zou moeten gebeuren. In deze discussie werd duidelijk dat de realiteit van de jaren zestig, in dit geval de omroepkwestie, doordrong tot de discussie.

Levendigheid
Veel van de voorstellen die hierboven reeds zijn genoemd in de categorieën transparantie en efficiëntie, hadden ook aspecten die de levendigheid en de aantrekkelijkheid van het parlementaire debat moesten bevorderen. Deze eigenschappen waren doorgaans niet de belangrijkste inspiratiebronnen voor wijzigingen in het Reglement van Orde, maar omdat er veel over werd gesproken en gedebatteerd, is het van belang om beide hier apart te behandelen.
Zo werd er bijvoorbeeld bij de behandeling van de OCV’s en de ABC op gewezen dat plenaire vergaderingen voor het publiek ook beter te volgen zouden zijn als de debatten op hoofdlijnen gevoerd zouden worden. Dit speelde ook een rol bij het debat over de rol van de televisie in de Kamer. De Kamer vond dat zij het de Nederlandse bevolking niet kon aandoen om te moeten kijken naar discussies over details en gekibbel over technische aangelegenheden.
De belangrijkste en meest in het oog springende maatregel die door de Commissie voor de Werkwijze werd voorgesteld om de levendigheid en publieksvriendelijkheid van het parlementaire debat te bevorderen, was het voorleesverbod. Hoewel de Kamerleden met elkaar overeenstemden dat het debat door deze maatregel zou worden verlevendigd, zag een meerderheid deze maatregel toch niet als wenselijk. Hierbij werd als argument voornamelijk aangevoerd dat de kamerleden het voorleesverbod elkaar (zelden werd er door parlementariërs over zichzelf gesproken) niet wilden aandoen.

6: Analyse Duitsland

Bij de wijziging van Geschäftsordnung speelden net als bij de Nederlandse herziening verschillende argumenten en opvattingen een rol. Ook deze argumenten zullen in dit hoofdstuk worden geanalyseerd en gecategoriseerd om zo duidelijkheid te verschaffen over hoe parlementariërs hun eigen functioneren beoordeelden in de periode rond de parlementshervorming van 1969, en hoe zij meenden dat dit functioneren idealiter behoorde te zijn.
De gebruikte argumenten, en de daarbij behorende wijzigingen, kunnen in het Duitse geval worden onderverdeeld in vier categorieën. Hierbij is dezelfde categorisatie van toepassing als in Nederland, met het belangrijke verschil dat er in Duitsland een extra categorie te onderscheiden valt. Ten eerste werd er net als in Nederland veel gediscussieerd over de efficiëntie van de werkwijze van het parlement. Ten tweede was de transparantie ofwel openbaarheid van het parlementaire werk ook in Duitsland een veelbesproken onderwerp. Ten derde werd er veel gesproken over zaken die te maken hadden met de levendigheid of aantrekkelijkheid van het debat voor het publiek, zoals dat ook in de Tweede Kamer het geval was. De vierde categorie, die in Nederland niet of nauwelijks een rol speelde, is de categorie die handelde om de rechten van minderheden in het parlement.

Efficiëntie
De nieuwe maatregel die de spreektijd moest verkorten tot slechts vijftien minuten was niet alleen bedoeld om de efficiëntie van het parlementaire werk te bevorderen, maar ook om meer afgevaardigden een kans te geven tot spreken. De verkorting van de spreektijd was daarmee ook een poging om het probleem op te lossen dat de parlementariërs uit de derde klasse in hun eerste jaren als politici niet of nauwelijks spreektijd kregen in plenaire vergaderingen, en zo een poging de efficiëntie van het parlement te verbeteren. Het verbeterde hierdoor zowel de efficiëntie van het parlement, als ook de positie van de derde klasse parlementariërs.
Een ander argument dat kan worden gelieerd aan het gebrek aan spreektijd voor de lager geklasseerde volksvertegenwoordigers, werd verwoord in het eerder genoemde debat over de openbaarheid van commissievergaderingen. De nieuwe MdB’s hadden weinig mogelijkheden om in plenaire vergaderingen te spreken, en dus spraken zij vooral in commissievergaderingen. Als deze vergaderingen openbaar zouden worden, zouden de nieuwkomers een extra mogelijkheid krijgen om de aandacht van de media te vinden. Op die manier zouden zij in hun kiesdistricten meer bekendheid verwerven. Helaas voor deze jonge parlementariërs deelden de oudere afgevaardigden van de SPD en CDU/CSU-fractie hun mening en interesse niet en werd het voorstel verworpen.
Het egaliseren van de regeringszetels in het parlementsgebouw in Bonn in de zomer van 1969 had zowel symbolische als functionele gronden. Symbolisch gezien was de gelijkstelling van de regering en het parlement een duidelijk signaal van herwaardering van het parlement, en daarmee een reactie op de kritieken op de zwakke positie van het parlement in de periode van de ‘Grote Coalitie’. De renovatie van het parlementsgebouw had uiteraard ook praktische voordelen. De communicatie tussen de regeringsleden en de volksvertegenwoordigers in de plenaire zaal was een stuk gemakkelijker geworden. Bovendien werden er verdere technische verbeteringen doorgevoerd zoals de installatie van stemmachines en een uitbreiding van het aantal microfoons in de plenaire zaal. Deze laatste maatregel werd verondersteld ‘op technische wijze de levendigheid van het parlement te verbeteren’.
Het nieuwe artikel in de parlementaire begroting waarover in het vierde hoofdstuk al werd gesproken, was ook een poging om de efficiëntie van het parlement te verbeteren en de positie van parlementariërs behorend tot de derde klasse te verbeteren. Met dit nieuwe artikel hadden alle afgevaardigden persoonlijk recht op een bepaald bedrag om een persoonlijke medewerker te huren. Voor de nieuwe, jonge parlementariërs van de derde klasse was dit een enorme verbetering. Nu konden ze een hoop werk door hun assistent laten doen, waardoor zij hun eigen werkzaamheden zowel kwalitatief als kwantitatief konden verbeteren.

Transparantie
Het FDP-voorstel om alle commissievergaderingen in beginsel openbaar te verklaren, kan ook gezien worden als een product van de tijd. Zelfs de SPD- en CDU/CSU-fractie die tegen het voorstel hadden gestemd, spraken over de wens die in de samenleving leefde om het werk in de Bondsdag meer openbaar en transparant te maken: ‘Er is een roep om meer transparantie. Het volk wil weten hoe wetten tot stand komen.’ FDP-afgevaardigde Moersch verklaarde dat het parlementaire werk zou worden herwaardeerd en dat ‘een gordijn zal worden opgelicht, dat nu tussen de meerderheid van het volk en het parlement hangt’.
De invloed van de publieke opvatting dat het Duitse parlement te weinig transparantie kende, werd ook zichtbaar in de debatten rond de parlementshervormingen. Dit gold vooral voor de debatten over de lijst met lobbyisten die in de Bondsdag werkzaam waren. De Hervormingscommissie verklaarde dat de druk die vanuit de samenleving op dit onderwerp werd gelegd, steeds verder steeg, maar dat de redenen voor dit publieke gevoel van onbehagen onjuist waren. Zij vond de gedachte, die onder meer binnen de APO speelde, dat voor lobbyisten in het parlement geen plek was, te extreem. Wel was zij het er mee eens dat het onbevredigend was dat het volk noch de afgevaardigden een duidelijk beeld hadden van welke lobbyisten hun invloed poogden uit te oefenen op de parlementariërs. Het werd daarom als wenselijk beschouwd om deze in kaart te brengen.
Levendigheid
De verbetering van de levendigheid van het debat in de Bundestag was ook vaak onderwerp van discussie bij de debatten die werden gevoerd over de parlementshervormingen van 1969. Meer dan in Nederland echter was dit vermengd met andere doeleinden, zoals het verbeteren van de efficiëntie. Een voorbeeld hiervan is de discussie over de verkorting van de redetijd. Hierbij kwam ook vaak naar voren dat het debat aantrekkelijker zou worden als leden van de volksvertegenwoordiging geen ellenlange betogen meer zouden houden, maar kort en bondig zouden spreken. Op deze wijze raakten deze categorieën af en toe met elkaar verknoopt. Dit neemt echter niet weg dat er in de Duitse casus veel werd gedacht en gesproken over de verbetering van de levendigheid in het parlement.

De positie van parlement en oppositie
Het merendeel van de hervormingen en de hervormingsvoorstellen dat te maken had met de rechten van de oppositie en van kleinere partijen in Duitsland waren beïnvloed door, of zelfs direct veroorzaakt door, de politieke en sociale situatie zoals die zich in de jaren zestig in Duitsland voordeed. De oprichting van een enquêtecommissie was een (deel van de) oplossing voor de driedeling in het Duitse parlement. Met de nieuwe enquêtecommissies kreeg het parlement in het geheel, evenals de individuele parlementariërs, een mogelijkheid om in haar eigen informatietoevoer te voorzien. Dit nieuwe parlementaire instrument was vooral van belang voor de parlementariërs die tot de laagste, politieke klasse behoorden, omdat zij hiervoor weinig tot geen mogelijkheden hadden gekend om zelf kwalitatief en kwantitatief goede informatie te verzamelen. Ook de maatregelen die zorgden voor betere communicatie tussen regering en commissies, werden met dit idee in het achterhoofd genomen. De toegang tot essentiële informatie voor laag geklasseerde parlementariërs verbeterde aanzienlijk.
De pogingen van de FDP en deels ook de SPD om de rechten en mogelijkheden van de oppositie te verbeteren, hingen nauw samen met de kritiek op de staatrechtelijke verhoudingen in de periode van de ‘Grote Coalitie’ en de wenselijkheid van een regering die maar liefst 90 procent van de zetels aan zich gebonden wist. De Bondsdag probeerde te reageren op deze kritieken met hervormingen. Voorbeelden hiervan zijn het artikel dat de oppositie het ‘recht op eerste respons’ gaf na een rede van een lid van de regering of het bevoordelen van kleine partijen bij de samenstelling van commissies en de Ältestenrat.
Aan de andere kant waren de coalitiepartners wel beducht om de quorums voor de commissies te verlagen. Het feit dat de SPD en de CDU/CSU weigerden om de zin ‘elke fractie heeft recht op minstens één zetel in de commissie’ en andere rechten voor kleine partijen in de Geschäftsordnung op te nemen, kan eveneens worden uitgelegd in het licht van de politieke ontwikkelingen in Duitsland in de jaren zestig. Zoals in het tweede hoofdstuk werd aangegeven, leefde zowel het links- als rechtsextremisme op in de jaren zestig. De extreemrechtse NPD was in 1964 opgericht, en won 2 procent van de stemmen bij de verkiezingen in 1965. De peilingen en verkiezingsuitslagen van de Länder lieten bovendien zien dat er een duidelijk stijgende lijn in zat, wat leidde tot grote zorgen in de Duitse politiek. Dit was ook de oorzaak van de voorzichtigheid en bedachtzaamheid die de SPD en CDU/CSU in acht namen bij besluiten om quorums te verlagen. Zij waren erg bang dat deze maatregelen zouden kunnen worden misbruikt om het parlementaire werk te dwarsbomen als de NPD zich bij de volgende verkiezingen in 1969 toegang zou weten te verschaffen tot het parlement.

CONCLUSIE

Het opvallende feit dat zowel het Duitse als het Nederlandse parlement in de tweede helft van de jaren zestig de noodzaak zag van het ter discussie te stellen van haar eigen functioneren, was de aanleiding van dit onderzoek. Een tweede drijfveer was het onderzoeken van hoe deze drang tot parlementaire zelfreflectie valt te verklaren. Dit is de juiste plaats om terug te kijken op de onderzochte onderzoeksvraag, die in de inleiding als volgt werd gesteld: ‘Op welke manier zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de denkbeelden over het functioneren van het parlement – bij de debatten over het wijzigen van de parlementaire spelregels – in Nederland en Duitsland, in de tweede helft van de jaren zestig (van de twintigste eeuw) te verklaren?’
Met deze vraag in gedachten zal hier worden teruggeblikt op de afzonderlijke delen en hoofdstukken van dit werk, om zo uiteindelijk tot de beantwoording van de onderzoeksvraag over te kunnen gaan.

In het eerste deel zijn de (voor dit onderzoek) belangrijkste maatschappelijke en politieke ontwikkelingen in Nederland en Duitsland geschetst. Het doel van dit deel was om de nodige context weer te geven, zodat de ontwikkelingen die in beide parlementen plaatsvonden kunnen worden begrepen en verklaard. In Nederland waren de jaren zestig op maatschappelijk gebied zowel een periode van groeiende welvaart als de schaduwzijden daarvan. Bovendien werd dit decennium gekenmerkt door een groeiende kloof tussen de nieuwe generatie jongeren en de ouderen. De studenten werden mondiger en smolten steeds verder samen met andere jongeren(sub)culturen, zoals de provo’s en jonge intellectuelen, schrijvers en kunstenaars.
Deze generatiekloof was echter meer een gevoelskwestie dan dat er daadwerkelijk sprake was van een tweedeling in de maatschappij. Het bleek namelijk vooral een lokaal fenomeen in progressieve steden zoals Amsterdam en Nijmegen. Hierdoor ontstond desondanks het gevoel dat de jongeren tegenover de ouderen stonden, maar verreweg de meeste jongeren en ouderen hadden met de daadwerkelijke tweedeling maar weinig te maken. Er ontstond dan ook niet een sterk geradicaliseerde jongeren- of studentenbeweging zoals dat in omringende landen als Duitsland en Frankrijk wel gebeurde.
Qua politieke ontwikkelingen werden de jaren zestig in Nederland voornamelijk gekenmerkt door de opkomst van zowel de populistische, conservatieve BP als de progressieve Democraten ’66. De Democraten vertegenwoordigden een belangrijk deel van de aanhangers van de doorbraakgedachte die meenden dat de Nederlandse politiek aan grote veranderingen toe was. Er werd gepleit voor een nieuw politiek stelsel en bovenal een vergaande democratisering van het bestuur in Nederland. Verder werd het politieke debat voornamelijk gekarakteriseerd door de omroepkwestie en het rondkrijgen van de rijksbegroting. De Nacht van Schmelzer nam in de jaren zestig (en lang daarna) een essentiële plaats in binnen de parlementaire geschiedenis. De invloed van ‘De Nacht’ werd versterkt door de aanwezigheid van camera’s in de Tweede Kamer. Hierdoor werd het debat rechtstreeks overgedragen naar de Nederlandse huiskamers. Uit deze gebeurtenis bleek ook het sterk groeiende belang van de televisie in de politiek.
Ook in Duitsland waren de jaren zestig een periode waarin de grenzen van de groei duidelijk werden. De periode van wederopbouw was voorbij en de eerste helft van de jaren zestig stond in het teken van een sterke groei van de consumptiemaatschappij. Vanaf 1965 raakte Duitsland echter in de eerste recessie terecht sinds de Tweede Wereldoorlog en moest de broekriem worden aangehaald.
Hiernaast kreeg Duitsland te maken met extremisme aan zowel de linker- als de rechterzijde van het politieke spectrum. Aan de linkerzijde raakte de studentenbeweging sterk geradicaliseerd en werd vaak zelfs gewelddadig. Evenals in Nederland smolt de studentenbeweging samen met andere protestbewegingen, zoals de APO en linkse intellectuelen. Dit leidde tot een grote, niet zelden gewelddadige beweging die opriep tot revolutionaire, maatschappelijke en politieke veranderingen. Aan de rechterzijde begon de neonazistische NPD grond te winnen, en de autoriteiten waren hierdoor erg bang voor een terugkeer van extreemrechts.
Op politiek gebied constitueerde de Große Koalition een van de belangrijkste ontwikkelingen binnen het politieke landschap. Het tijdperk-Adenauer was voorbij en een regering die kon rekenen op meer dan 90 procent van de parlementszetels was onderwerp van grote, ideologisch en praktisch geladen debatten. Vooral toen deze coalitie de Notstandsgesetze wilde hervormen, liepen de emoties hoog op. Dit werd mede veroorzaakt door de collectieve herinnering aan de Machtergreifung (‘machtsovername’) van Hitler in 1933, die dat ook deed met een hervorming van de noodwetten.

Het tweede deel van dit onderzoek beschreef de wijziging van de spelregels in Nederland en Duitsland, en de argumenten die in de debatten daarover werden aangevoerd. In Nederland gebeurde dit veranderen van de regels op initiatief van de Commissie voor de Werkwijze, onder leiding van Kamervoorzitter Van Thiel. Aanvankelijk was het de bedoeling om enkele artikelen te wijzigen, maar al snel bleek dat een grondige hervorming en modernisering van het Reglement van Orde noodzakelijk was.
Veel van de voorstellen die de Commissie deed, hadden betrekking op de verbetering van de efficiëntie van het parlementaire werk, zoals de invoering van het Presidium en de ABC en de formalisering van de OCV als voorbereidend orgaan. Daarnaast waren er voorstellen die tot doel hadden de openbaarheid en publieksgerichtheid van de volksvertegenwoordiging te bevorderen. Hiertoe behoorden de voorstellen om de verslagen van de OCV analytisch te laten noteren, de namen van de fracties te laten noemen in voorlopige verslagen en het voorleesverbod.
In Duitsland was vooral de groei van het aantal jongere parlementariërs en de verdeling van het parlement in drie hiërarchische klassen aanleiding om het functioneren van het parlement onder de loep te nemen. Ook speelde – net zoals in Nederland – de verkiezing van een nieuwe Kamervoorzitter een belangrijke rol. De nieuwe parlementariërs die verandering nastreefden, organiseerden zichzelf en maakten een begin met het formuleren van hervormingsvoorstellen. Dit werd later door de partijen overgenomen – deels uit eigenbelang – en verder uitgewerkt. Hierna werd het werk overgenomen door de, door Von Hassel geformeerde, Hervormingscommissie die vervolgens verslag uitbracht aan de Duitse variant van de Commissie voor de Werkwijze.
De voorstellen die deze Ausschuß vervolgens deed, kenden veel argumenten en debatten die ook in Nederland aan bod kwamen. Zo debatteerden de Duitse parlementariërs eveneens over een voorleesverbod dat overigens – in tegenstelling tot in Nederland – daadwerkelijk werd ingevoerd. Daarnaast stonden de rechten van de oppositie, of het parlement ten opzichte van de regering regelmatig op de agenda. Hierbij hinkten de grote partijen op twee gedachten. Aan de ene kant vonden zij (vooral de SPD) dat kleinere fracties zoals de FDP een sterkere positie behoorden te krijgen in het parlement. Aan de andere kant waren zij beducht om meer rechten aan kleine fracties te verlenen, omdat de neonazistische NPD na de volgende verkiezingen misbruik zou kunnen maken van deze rechten.
Ook werd er in Duitsland, net als in Nederland, gedebatteerd over de mate van openbaarheid van het parlementaire werk. Er werden onder andere voorstellen gedaan om commissievergaderingen openbaar te maken en lijsten te publiceren van lobbyisten in het parlement. Een andere kwestie die zowel in Nederland als in Duitsland speelde, was dat van de toespraken die in het parlement werden gegeven. Hieromtrent zouden onder meer de spreektijden moeten worden verkort en ook in Duitsland werd voorgesteld een voorleesverbod in te voeren. Dit zou zowel de efficiëntie als de levendigheid van het debat verbeteren. De invoering van een vragenuurtje zoals dat in Canada werd gedaan, zou eveneens de levendigheid ten goede komen. Dit zou echter een te grote belasting zijn voor de regeringsleden en het voorstel werd uiteindelijk niet aangenomen.

Na deze korte recapitulatie kunnen de hervormingen van de parlementaire werkwijze in Nederland en Duitsland worden vergeleken en kan antwoord worden gegeven op de vraag die de aanleiding was tot het hier verrichtte onderzoek. Allereerst zullen de overeenkomstige denkbeelden over het functioneren van beide parlementen worden verklaard, waarna de verschillen zullen worden uitgelegd.
In beide buurlanden brachten de jaren zestig met zich mee dat er in de maatschappij de roep ontstond om het bestuur in het algemeen, en het parlementaire werk in het bijzonder, te democratiseren en transparanter te maken. In Nederland kwam dit het duidelijkst naar voren door de populariteit van D’66, die hiervan een van haar speerpunten had gemaakt. In Duitsland was de APO hierbij de belangrijkste vertegenwoordiger.
Deze ontwikkeling had sterke invloed op beide parlementen. Zowel in Nederland als Duitsland was de parlementariërs zich ervan bewust dat hun werk niet transparant genoeg was. Dit bleek ook in de debatten over de hervorming van het parlementaire werk. Nagenoeg alle fracties en volksvertegenwoordigers waren ervan overtuigd dat de transparantie van hun eigen arbeid moest worden verbeterd en in beide gevallen werden er dan ook veel voorstellen gedaan om dit te bewerkstelligen. Hoewel lang niet al deze voorstellen werden ingevoerd, is van belang dat de parlementen er wel duidelijk mee bezig waren. Zij waren ontevreden over hun eigen functioneren op dit gebied en wilden daar verandering in aanbrengen.
De ontevredenheid over het eigen functioneren werd ook duidelijk bij de discussies over de efficiëntie van beide volksvertegenwoordigingen. De kritiek die vanuit de maatschappij klonk over het trage en inefficiënte werk van de parlementen had haar weerslag op de zelfreflectie van de parlementariërs. Het duidelijkste voorbeeld hiervan was de hervorming van het bestuur van het parlement in beide landen. In Nederland werd het Presidium ingevoerd en in Duitsland werden de Ältestenrat en de Vorstand samengevoegd tot één bestuursorgaan. Voor beide landen kan gesteld worden dat deze hervormingen een reactie waren op de ontevredenheid over de mate van efficiëntie van hun eigen functioneren.
De derde categorie die centraal stond bij de analyse van de debatten in de twee parlementen, was de levendigheid. Ook hierover was men in beide landen niet tevreden. De opkomst van de televisie in de politiek had hier sterk mee te maken. Een groot deel van de bevolking van beide landen was ontsteld door wat zij zagen, wanneer het parlement op de TV was. Hun optredens waren saai, rommelig en bovendien vreselijk ingewikkeld. Deze kritiek had haar sporen nagelaten in de zelfreflectie van beide parlementen, zoals bleek uit de discussies over de levendigheid en publieksgerichtheid. Een duidelijke illustratie hiervan is de discussie over het voorleesverbod. Hierbij is opvallend dat de debatten in beide landen veel dezelfde argumentaties kenden. Veel parlementariërs vonden dat het voor oudere collega’s ondoenlijk was om hen te dwingen uit het hoofd te spreken. Ook kwam zowel in Nederland als in Duitsland het argument terug dat deze maatregel een beperking van de redevrijheid zou kunnen zijn. De maatregel werd uiteindelijk in Nederland niet ingevoerd, terwijl dit in Duitsland wel het geval was. Het is lastig om hier een eenduidige, sluitende verklaring voor te vinden, maar er zijn twee zaken die hun invloed hierop hebben uitgeoefend.
Ten eerste moet worden verwezen naar de impact van de jaren zestig. Zoals bij de zaken die draaiden om efficiëntie, transparantie en levendigheid bleek, drong de maatschappelijke kritiek door tot het parlement. Parlementariërs waren zich bewust van deze kritiek en handelden daar regelmatig naar. Ook is gebleken in het eerste deel van dit onderzoek, dat de maatschappelijke kritiek in Duitsland beter georganiseerd was en daardoor een diepere impact kon hebben op de volksvertegenwoordigers. Dit zou een reden kunnen zijn waarom de Duitse parlementariërs gevoeliger waren voor de kritiek en daardoor het voorleesverbod wel wenselijk achtten.
Ten tweede vond de hervorming van het Reglement van Orde enkele jaren eerder plaats dan die van de Geschäftsordnung. Hierdoor had de kritiek in Duitsland meer tijd gehad om ‘aan te dringen’ en was in Duitsland bovendien een nieuwe lichting jongere parlementariërs aangetreden, die over het algemeen hervormingsgezinder waren dan hun oudere collega’s. Deze nieuwe volksvertegenwoordigers hebben hun collega’s op veel punten weten te overtuigen. Het valt daarom te verwachten dat dit ook bij de meningsvorming over het voorleesverbod het geval is geweest.
Een ander belangrijk verschil tussen de wijzigingen in Duitsland en Nederland, was het debat over de minderheden en kleine fracties in het parlement. Hierbij horen ook de rechten van de oppositie, die regelmatig aan bod kwamen. Dit was een belangrijk onderdeel van de discussies in Duitsland, maar werd in Nederland niet of nauwelijks besproken. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Ten eerste was er in Duitsland de ‘Grote Coalitie’, waarbij het parlement grotendeels in handen van de coalitiepartijen was. Dit zorgde voor onrust en kritiek vanuit de maatschappij, waar het parlement zich zeer wel bewust van was. De verhoudingen binnen het parlement en tussen parlement en regering waren vaak onderwerp van discussie – ook bij de hervorming van de werkwijze van het parlement. Vooral de kleine FPD probeerde haar positie in het parlement te verbeteren en kreeg daarbij regelmatig steun van de SPD, die jarenlang ervaring had opgedaan in de oppositie.
Hier stond tegenover dat de gevestigde, Duitse, politieke partijen bang waren voor de opkomst van extreemrechts in de jaren zestig. Zoals in het tweede hoofdstuk al bleek, was de neonazistische NPD zich aan het ontwikkelen tot een partij die bij de volgende parlementsverkiezingen wel eens in het parlement zou kunnen plaatsnemen. De gevestigde politiek was er bang voor dat de NPD dan misbruik zou gaan maken van allerlei voorrechten voor kleine fracties, om zo het parlementaire werk te saboteren. Dit was ook wat fascisten en communisten in de jaren van de Weimarrepubliek hadden gedaan, dus de angst van de parlementariërs was niet geheel onterecht. Deze angst speelde ook een belangrijke rol bij de debatten over de hervorming van het parlement. Hoewel de meeste volksvertegen-woordigers het met de FDP eens waren dat de positie en onafhankelijkheid van het parlement en de rechten van de oppositie ten tijde van de ‘Grote Coalitie’ een potentieel probleem waren, waren zij vanwege hun angst voor de NPD niet erg happig om de positie van kleine partijen of de oppositie te verbeteren.
In Nederland was er (nog) geen georganiseerde extreemrechtse partij en evenmin een ‘Grote Coalitie’ die een groot deel van de parlementszetels in handen had. Hoewel er af en toe wel werd gedebatteerd over de positie van het parlement ten opzichte van de regering, nam deze discussie geen centrale plek in binnen de hervorming van de parlementaire werkwijze, zoals dat in Duitsland wel het geval was.

Uit het voorgaande kunnen enkele algemene conclusies worden gedestilleerd. Ten eerste is gebleken dat de debatten in Nederland en Duitsland over enkele belangrijke thema’s zoals efficiëntie, transparantie en levendigheid erg veel gelijkenissen vertoonden. Natuurlijk waren de voorstellen die in beide parlementen werden gedaan goeddeels verschillend, maar de achterliggende gedachten en de gebruikte argumenten kwamen wel vaak overeen. In sommige gevallen waren de voorstellen zelfs nagenoeg gelijk, zoals het geval was bij het voorleesverbod en de invoering van een centraal bestuursorgaan voor het parlement.
Nog belangrijker was dat bleek dat beide parlementen veel dezelfde problemen constateerden wanneer zij reflecteerden op hun eigen functioneren. De belangrijkste oorzaak hiervoor lijkt toch het tijdsgewricht te zijn. De kritiek die in de maatschappij werd geuit op het parlement en haar functioneren beïnvloedde de parlementariërs, die nog eens kritisch naar zichzelf en hun functioneren keken. Dat de maatschappelijke en politieke ontwikkelingen die in deze periode plaatsvonden ook van belang waren bij de verschillen tussen beide landen, bleek uit het feit dat in Duitsland een groot debat plaatsvond over de positie van kleine fracties, van de oppositie en van het parlement ten opzichte van de regering. Dit debat was in Nederland niet van groot belang. In Nederland ontstond daarentegen een klein debat over de uitzendrechten van de live-overdraging van parlementaire debatten op de televisie, wat nauw samenhing met de omroepkwestie.
Het beeld dat het parlement zich maar moeizaam kan aanpassen aan de eisen van de tijd lijkt hiermee deels te moeten worden bijgesteld. Hoewel veel van de voorstellen en argumentaties al een oorsprong kenden van voor de jaren zestig, is in dit onderzoek wel aangetoond dat de politici zich bewust waren van de maatschappelijke kritiek. Hiermee zijn de voorstellen, argumenten en debatten wel degelijk beïnvloed door de ontwikkelingen in de maatschappij en de politiek. Bovendien is de hervormingsbereidheid in beide parlementen beïnvloed door deze ontwikkelingen, zoals in de analyse van de debatten is gebleken. Zo blijkt uiteindelijke dat het parlement van nature een orgaan is dat reageert op ontwikkelingen die zich daarbuiten afspelen, maar dat zij als bestuursorgaan wel degelijk flexibel is in de adaptatie van ideeën en kritieken vanuit de maatschappij.

LITERATUURLIJST

Secundaire literatuur

Aerts, Remieg, Het aanzien van de politiek. Geschiedenis van een functionele fictie (Amsterdam 2009).
Apel, Hans, Der deutsche Parlamentarismus: unreflektierte Bejahung der Demokratie? (Reinbek 1968).
Berg, J.Th.J. van den en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek (Alphen aan de Rijn 1974).
Berg, J.Th.J. van den, e.a. (red.), Tussen Nieuwspoort & Binnenhof: De jaren 60 als breuklijn in de naoorlogse ontwikkelingen in politiek en journalistiek (Den Haag 1989).
Bosmans, J., Staatkundige vormgeving in Nederland II. De tijd na 1940 (Assen 1999, 12e druk).
Bovend’eert, P.P.T. en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement (Deventer 2004).
Broszat, Martin (red.), Zäsuren nach 1945. Essays zur Periodisierung der Deutschen Nachkriegsgeschichte (München 1990).
Franssen, H.M. en J.A. van Schagen, Over de orde Mijnheer de Voorzitter. Werkwijze van de Tweede Kamer (Den Haag 1990).
Frese, Matthias, Julia Paulus en Karl Teppe (red.), Demokratisierung und gesellschaftlicher Aufbruch: die sechziger Jahre als Wendezeit der Bundesrepublik (Paderborn 2003).
Heiden, Peter van der, en Alexander van Kessel (red.), Rondom de Nacht van Schmelzer. De Kabinetten-Marijnen, -Cals en -Zijlstra 1963 – 1967 (Amsterdam 2010).
Kennedy, James C., Nieuw Babylon in aanbouw. Nederland in de jaren zestig (Amsterdam, Meppel 1995).
Korte, Hermann, Eine Gesellschaft im Aufbruch. Die Bundesrepublik Deutschland in den sechziger Jahren (Wiesbaden 2009).
Maier, Hans, ‘Parlamentsreform – aber wie?’ in: Merkur 23 (1969) 6.

Müller, Günther, ‘Drieklassenparlament in Bonn?’ in: Emile Hübner (e.a.) (red.), Der Bundestag von innen gesehen (München 1969) 42-51.
Pas, Niek, Imaazje: de verbeelding van Provo (1965 – 1967) (Amsterdam 2003).
Righart, Hans, De eindeloze jaren zestig. Geschiedenis van een generatieconflict (Amsterdam 1997).
Schildt, Axel ‘Vor der Revolte: Die sechziger Jahre’ in: Aus Politik und Zeitgeschichte 22-23 (2001).
Schindler, Peter, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Band III (Berlin 1999).
Schmoeckel, Reinhard en Bruno Kaiser, Die vergessene Regierung: die grosse Koalition 1966 bis 1969 und ihre langfristigen Wirkungen (Bonn 1991).
Schneider, Andrea H., Die Kunst des Kompromisses: Helmuth Schmidt und die Große Koalition 1966-1969 (Paderborn 1999).
Speich, Mark, Kai-Uwe von Hassel – Eine politische Biographie (Bonn 2001).
Thaysen, Uwe, Parlamentsreform in Theorie und Praxis (Opladen 1972).
Tüffers, Bettina (red.), Die SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag. Sitzungsprotokolle 1966-1969 (Düsseldorf 2009).
Uwe Thaysen en Peter Schindler, ‘Parlamentsreform 1969: die Änderung der Geschäftsordnung’ in Zeitschrift für Parlamentsfragen 0-Nummer (1969).
Woltjer, Jan Juliaan, Recent verleden: Nederland in de twintigste eeuw (Amsterdam 2005).

Bronnen

Archiv der sozialen Demokratie, SPD-Bundestagsfraktion, 5. WP, Protokoll der Sitzung des SPD-Fraktionsvorstands.
Algemeen Handelsblad, 1 juli 1966.
Bundestag/Parlamentsarchiv, 1. Ausschuß, 5. Wahlperiode, Anlage zu Protokoll G20, ‘Vorschläge der Reformkommission des Bundestages zur Arbeitsweise des Parlaments’.
Bundestag/Parlamentsarchiv, 1. Ausschuß, 5. Wahlperiode, Stenographisches Protokoll der 20. Sitzung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung (3 juni 1969).
De Volkskrant, 2 juli 1966.
‘Eine ,Bild’-Schlagzeile ist mehr Gewalt als ein Stein am Polizisten-Kopf’ in: Der Spiegel 19 (1968) geraadpleegd op http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-46039870.html.

‘Fortgang der Krise um Erhard; Erhard zum Rücktritt bereit; Bundestag spricht Erhard indirekt Mißtrauen aus; Kiesinger Kandidat der CDU/CSU für Nachfolge’ in Archiv der Gegenwart 1966 (10-11-1969) 12799.
Handelingen van de Tweede Kamer 1965-1966, 2064-2233.
Handelingen van de Tweede Kamer 1964-1965, Bijlage 8042, Voorstel van de Commissie voor de Werkwijze der Kamer tot Herziening van het Reglement van Orde, nr. 1, Begeleidende Brief.
Handelingen van de Tweede Kamer 1964-1965, Bijlage 8042, Voorstel van de Commissie voor de Werkwijze der Kamer tot Herziening van het Reglement van Orde, nr. 2, Ontwerp van reglement.
Handelingen van de Tweede Kamer 1964-1965, Bijlage 8042, Voorstel van de Commissie voor de Werkwijze der Kamer tot Herziening van het Reglement van Orde, nr. 3, Memorie van toelichting.
Nieuwe Haagsche Courant, 2 juli 1966.
Stenographische Berichte, 5. Wahlperiode.