Longread: Matthijs Even, ‘Dweilen met de kraan open’. Hoe Europa volgens de Tweede Kamer faalde in de Balkancrisis.

Introductie

Velen in Nederland kennen wel het verhaal van Srebrenica, de tot ‘veilig gebied’ verklaarde moslim-enclave in Bosnië-Herzegovina, waarvan Nederlands blauwhelmen niet konden voorkomen dat het in juli 1995 werd overrompeld door de Bosnisch-Servische troepen van generaal Mladic. Duizenden moslimmannen vonden hierna de dood. Academische bijdragen over het drama zijn er sinds de jaren negentig in overvloed en afgelopen mei plaatste de Groene Amsterdammer nog een artikel met de vraag ‘Wie gaf het bevel?’, doelend op de Nederlandse bijdrage aan de val van de enclave. De Nederlandse politiek en samenleving worden dus nog steeds door het drama achtervolgd.

Wat vaak minder op de voorgrond treedt, is de vraag waarom Nederland zich eigenlijk zo sterk bezighield met de Balkancrisis (1991-1995) en deze staat daarom centraal in de scriptie waarop deze longread is gebaseerd. Ons land streefde in deze periode naar vergaande Europese samenwerking.[1] De Balkancrisis, door Europese leiders een ‘Europees probleem’ genoemd dat door Europa aangepakt en opgelost zou worden, kwam daardoor als geroepen. Nederland, vanaf juli tot december 1991 voorzitter van de EG, kon laten zien dat een verenigd Europa echt wat kon betekenen voor de wereld en een factor was om rekening mee te houden. Wat echter nog minder vaak aandacht krijgt, is hoe het politieke debat zich afspeelde tijdens deze ‘kansrijke’ periode voor Europa. In de Tweede Kamer konden veel partijen – coalitie en oppositie – zich vaak niet vinden ‘in het door de Europese Unie gevoerde beleid’ of in de houding van het kabinet. De frustraties, pleidooien voor Europese samenwerking en krachtige oproepen tot militaire interventie door het parlement laten zien dat het Europees project nog lang niet af was en waarschijnlijk ook niet af zou komen. Nog belangrijker, het politieke debat laat zien dat het proces naar beslissingen toe veel meer zegt over een heersende politieke visie, dan het resultaat dat vaak bestaat uit compromissen en internationaal werkbare alternatieven. Deze twee belangrijke onderzoeksgebieden – het politiek debat en een focus op het proces – staan centraal in deze longread.

 

Belang historisch onderzoek

In mijn huidige masterprogramma ‘Peace and Conflict Studies’ aan de Universiteit van St. Andrews merkte ik pas echt hoe belangrijk het is om in onderzoek niet enkel naar resultaat te kijken, maar ook naar het proces dat leidt tot een bepaalde uitkomst. Vooral in de disciplines Internationale Betrekkingen en Internationaal Recht zien academici dit vaak over het hoofd. In het geval van de Balkancrisis is een voorbeeld de erkenning van Kroatië en Slovenië als onafhankelijke staten in januari 1992. Nadat Joegoslavië uiteen begon te vallen – dat later zou leiden tot een lange oorlog in Bosnië-Herzegovina – verklaarde deze twee republieken zich eind 1991 onafhankelijk van de federatie. Binnen de internationale gemeenschap bestond al bijna een eeuw lang de consensus dat gebieden die zich wilden afscheiden van een land hierin niet gesteund werden. Sinds de Eerste Wereldoorlog werd de territoriale integriteit van een land hoger geacht dan het recht op zelfbeschikking – uitzonderingen daargelaten. Afscheidingen creëren kleine staten, ondermijnen stabiliteit en zetten onwenselijke voorbeelden voor andere groepen, terwijl oplossingen binnen bestaande grenzen zekerheid en veiligheid opleveren, zo was de redenering. Dit leek de erkenning van Kroatië en Slovenië erg problematisch te maken, aangezien het hier twee afscheidingen van Joegoslavië betrof. Internationale Betrekkingen en Internationaal Recht academici bepleitten echter dat aangezien Joegoslavië in verval raakte er eigenlijk geen territoriale integriteit meer was om voorop te stellen. Doordat het land uiteen viel, leken de afscheidingen opeens niet een grotere mogelijkheid tot instabiliteit en geweld te creëren dan wanneer vastgehouden werd aan het behoud van Joegoslavië als één land. Nadat de EG via de Badinter Commissie eisen aan de twee potentiële staten oplegde die voldaan moesten worden om erkenning mogelijk te maken, leken alle problemen opgelost: Kroatië en Slovenië werden op een gestructureerde manier lid gemaakt van de internationale gemeenschap.[2]

De twee disciplines laten echter het doorlopen proces achterwege dat de internationale gemeenschap ertoe bracht af te wijken van het oude principe dat nieuwe onafhankelijke landen onwenselijk zijn. Hier brengt historisch onderzoek een uitkomst en geeft meer inzicht in hoe beslissingen tot stand kwamen, vaak na frustraties en bijna onoverkomelijke meningsverschillen. Zo moet voor bovenstaand voorbeeld geconstateerd worden dat binnen de EG veel onenigheid bestond over of het inderdaad wenselijk zou zijn om Joegoslavië te laten opbreken in een ‘romp-Joegoslavië’, met de republieken Servië en Montenegro aan de ene kant en afsplitsingen van Kroatië, Slovenië en later Bosnië-Herzegovina aan de andere kant. Gedurende het hele Nederlandse voorzitterschap van de EG probeerde minister van Buitenlandse Zaken Hans Van de Broek (CDA), hierin gesteund door het parlement, de eenheid van Joegoslavië en vooral dat van Europa te behouden. Behalve dat Van de Broek te maken had met dwarsliggende partijen uit de Balkan, had hij zijn handen vooral vol aan allerlei meningsverschillen binnen de EG over de afscheidingskwesties. Nadat Duitsland dreigde Kroatië unilateraal te gaan erkennen – diens redenen hiervoor zijn nog steeds onderwerp van debat[3] – besloten tegenstanders als Nederland toe te geven: eenheid en consensus in de EG was belangrijker.[4]

Het bovenstaande voorbeeld laat in het kort zien hoe een historische analyse over internationale besluitvorming onenigheid, verdeeldheid en een weging van belangen toont. Voor Nederland was eenheid binnen de Europese samenwerking het belangrijkste; Joegoslavië kwam duidelijk op de tweede plaats.

 

Europese diplomatie: Eenheid!

Verder illustrerend voor de Nederlandse drang naar een eensgezind Europa in de jaren 90 zijn de parlementair debatten over de verschillende diplomatieke initiatieven van de EG/EU om de Balkancrisis te beëindigen. De literatuur beschrijft een steeds principiëler wordende houding van de Nederlandse regering nadat het EG-voorzitter af was. Zo werden vredesplannen van Vance en Owen eind 1992 en Stoltenberg en Owen in zomer 1993 door het kabinet vanwege moralistische en principiële redenen naar de prullenbak verwezen. De plannen zouden geen ‘eerlijke’ oplossing voor de Bosnische Oorlog (1992-1995) bieden en de Servische agressor en hun etnische zuiveringen belonen. Nederland brak hiermee de Europese consensus en vertraagde continu het vredesproces. Pas bij het EU Actie Plan van eind 1993 realiseerde minister van Buitenlandse Zaken Pieter Kooijmans (CDA) zich dat het verwerpen van elk initiatief niet opeens een principiëler alternatief werkbaar maakt. Eensgezindheid leek dus minder van belang als het ging om het ‘eerlijk’ beëindigen van een oorlog, hoewel de regering nooit de Europese samenwerking ter discussie stelde.[5]

De parlementaire verslagen laten echter een ander beeld van de Nederlandse visie zien. Kamerbrede kritiek op een gebrek aan eenheid in de Europese samenwerking was er namelijk vanaf het begin van de Balkancrisis in 1991 tot aan het einde in 1995. Het principiële Buitenlandbeleid van de regering werd al snel impliciet tegengesproken door het parlement, dat zich hard maakte voor Europese consensus. Uitspraken van de oppositie op 27 augustus 1992 liegen er niet om. Zo was de heer Eisma (D66) van mening dat ‘in Sarajevo Europese en mondiale idealen aan flarden worden geschoten’ en oordeelde mevrouw Sipkes (Groen Links) dat ‘ze [de EG-lidstaten] zijn niet in staat om een duidelijke politieke lijn uit te stippelen. (…) De fractie van Groen Links vindt het optreden van de EG en de NAVO zo langzamerhand een aanfluiting.’ Ook de coalitiepartijen waren ontevreden met het gevoerde beleid. Terwijl volgens De Hoop Scheffer (CDA) ‘de Europese Gemeenschap tot nu toe een brevet van onvermogen heeft afgegeven’ werd het volgens de heer Van Traa (PvdA) dan ook tijd ‘de noodklok binnen Europa te luiden’. Kleinere partijen waren het hiermee eens, waarmee de Kamer als één front opriep tot Europese samenwerking in de Balkancrisis.[6]

Het lijkt in deze context vreemd dat de regering Europese vredesplannen bekritiseerde en vertraagde. De grote parlementsfracties waren immers voor het accepteren van het Vance-Owenplan. Het plan werd door VVD weliswaar bestempeld als ‘onrechtvaardig’ en ‘verwerpelijk’, door CDA als ‘niet volmaakt’ en door PvdA als het ‘gedeeltelijk accepteren van agressie, deportatie en schendingen van mensenrechten’, maar dit leidde niet tot het afserveren van het Vance-Owen vredesplan.[7] Het kan natuurlijk beargumenteerd worden dat het afwijzen van ‘slechte’ vredesplannen niet direct een afwijzing van Europese samenwerking inhield. Hoewel deze redenering hout snijdt, blijft het opmerkelijk dat de regering fel kritiek uitte op het Vance-Owenplan en hiermee Europese consensus hinderde, terwijl oppositie én coalitie in het parlement opriepen tot de acceptatie van het vredesinitiatief, hiermee eenheid creërend. Het parlement sprak zich duidelijk uit voor meer Europese eensgezindheid en samenwerking. Hoewel VVD dit enkel wenselijk achtte binnen de in Maastricht vastgelegde Europese kaders, waren de andere partijen voor een uitbouw van de samenwerking. Meer voorbeelden die deze observering ondersteunen, onder anderen gericht op het pleidooi voor militaire interventie, zijn te vinden in de scriptie waarop deze longread is gebaseerd.

 

Conclusie

De genoemde voorbeelden van vredesinitiatieven en de kwestie over de erkenning van Kroatië en Slovenië illustreren hoe tijdens de politieke besluitvorming een Nederlandse visie van eenheid in de Europese bemoeienis met de Balkancrisis naar voren komt. Voornamelijk het parlement stelde zich sterk pro-Europees op gedurende de hele crisis: Europa moest verenigd handelen en kon alleen zo de problemen op de Balkan aanpakken. Hoewel elk EG/EU vredesinitiatief uiteindelijk door de conflictpartijen werd verworpen en Europa niet in staat bleek vrede te stichten, geeft het doorlopen proces een goed beeld van het heersende pro-Europese integratie klimaat in het Nederland gedurende begin jaren negentig. Meer illustraties en onderbouwingen voor deze conclusie en antwoorden op vragen als waarom Nederlandse politici zo enthousiast waren om troepen te leveren voor een VN-vredesmacht in Bosnië-Herzegovina en welke rol zij zagen weggelegd voor de NAVO, WEU en OVSE zijn te vinden in mijn bijbehorende scriptie.

LEES HIER DE SCRIPTIE WAAR DEZE LONGREAD OP GEBASEERD IS.

WIL JIJ OOK JE SCRIPTIE PUBLICEREN EN EEN LONGREAD SCHRIJVEN? STUUR DAN NU JE STUK OP.

 

NOTEN

[1] Anjo Harryvan en Jan van der Harst, Verloren Consensus: Europa in het Nederlandse parlementair-politieke debat 1945-2013 (Amsterdam, 2013), 143-164; Duco Hellema, Nederland in de wereld. De buitenlandse politiek van Nederland (Houten, 2014), 355-358; Mendeltje van Keulen, Going Europe or Going Dutch. How the Dutch Government Shapes European Union Policy (Amsterdam, 2006) 96-103.

[2] Zie bijvoorbeeld: N. Caspersen, Unrecognised States, 17-19; B. Coppieters, ‘Secessionist Conflicts in Europe’, 237-258 in Don Doyle (ed), Secession as an international phenomenon. From America’s Civil War to Contemporary Separatist Movements (Athens, 2010), alhier: 250; Geldenhuys, Contested States, alhier: 128; S. Oeter, ‘(Non-)Recognition Policies in Secession Conflicts and the Shadow of the Right of Self-Determination’, 125-140 in Daase et. al., International Relations, 128, 135; A. Guelke, Politics in deeply divided societies (Cambridge, 2012), 134-135; S. Wolff and Annemarie Rodt, ‘Self-Determination After Kosovo’, Europe-Asia Studies, 65 (2013) 5: 799-822, alhier: 800.

[3] Zie bijvoorbeeld: S. Lucarelli, Europe and the Breakup of Yugoslavia: A Political Failure in Search of a Scholarly Explanation (2000), 130-136.

[4] R. Bohr, ‘Kampioen van de interventie. Nederland in het Joegoslavische moeras’, Oost-Europa Verkenning 146 (1996), 17-30, alhier: 18-19; Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD), Srebrenica. Een ‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area (Amsterdam, 2002), 233-243; 362-381; 471-472

[5] N. Both, From Indifference to Entrapment. The Netherlands and the Yugoslav Crisis 1990-1995 (Amsterdam, 2000); 145; 148-154; 161-165; NIOD, Srebrenica, 1013; A. ten Cate gevolgd. Zie: Arthur ten Cate, Sterven voor Bosnië? Een historische analyse van het interventiedebat in Nederland 1992-1995 (Amsterdam, 2007) 71.

[6] D66: Handelingen Tweede Kamer (HTK) 1991-1992, p. 6156; Groen Links: HTK 1991-1992, p. 6149; CDA: HTK 1991-1992, p. 6153; PvdA: HTK 1992-1993, p. 63; VVD: HTK 1991-1992, p. 6148; GPV: HTK 1991-1992, p. 6152, RPF: HTK 1991-1992, p. 6154, SGP: HTK 1991-1992, p. 6156.

[7] VVD: HTK 1992-1993, p. 3852, CDA: HTK 1992-1993, p. 3854, PvdA: HTK 1992-1993, p. 3858.